El Acuerdo de Basilea I de 1988 creó un marco de igualdad de condiciones para los bancos internacionales en términos de un nivel mínimo recomendado de capital.[1]Se trata probablemente de la norma financiera más exitosa jamás concebida. Más de 100 países declararon haber implementado el acuerdo y en numerosos países fue aplicado a todos los bancos. El acuerdo de Basilea II se llevó a cabo en 2004. Muchas de sus 216 páginas y abundantes documentos de apoyo[2]trataban de temas sobre todo relevantes para bancos más grandes y complejos. Se podría decir que fue redactado en gran parte pensando en 100 bancos de 10 países más que en 10 bancos en cada uno de los 100 países.
Hacia el final de la Gran Moderación[3] — la caída en la volatilidad del crecimiento y otras variables económicas en las economías avanzadas que comenzó hacia finales de los años ochenta — , los elementos más sofisticados de Basilea II (que permitieron a los bancos utilizar sus propias estimaciones de parámetros y modelos para medir el riesgo), hicieron posible que algunas instituciones tuvieran niveles de capital muy bajos justo antes de que estallara la crisis financiera global. El capital podía asumir formas alternativas — algunas no especialmente adecuadas para absorber pérdidas. Basilea III se acordó en 2010 como respuesta, ajustando la definición de capital y abogando por niveles mínimos de capital requeridos.[4]
Innovación y regulación financiera en las economías emergentes
Se podría decir que estas debilidades de Basilea II fueron menos relevantes para los mercados emergentes (MEs). En general, los MEs no permitieron a los bancos fijar niveles de capital recurriendo a las metodologías más esotéricas, y a menudo se sostiene que los mercados de capital de los MEs tienden a ser menos desarrollados, de modo que los bancos no se entretuvieron demasiado en crear nuevos instrumentos financieros, ya sea invirtiendo en ellos (activos) o emitiéndolos (pasivos o capital).
Sin embargo, esto último equivale a poner la carreta delante de los bueyes. Son los bancos los que frecuentemente impulsan la innovación financiera para aprovecharse del arbitraje regulatorio o para hacer un uso más eficiente de su capital, dependiendo de la perspectiva de cada cual. Cuando decidí llevar a cabo un cambio vital y dejé de ser profesor en la universidad en el Reino Unido para convertirme en regulador bancario en América Latina, me sorprendió lo intrusiva que era la regulación bancaria en la realidad — el reflejo de un sistema legal diferente y de las crisis financieras anteriores de los años ochenta. Los bancos requieren una autorización explícita para utilizar ciertos instrumentos financieros. Era la cultura de las regulaciones bancarias la que limitaba el ritmo del crecimiento del mercado de capital y no al revés. De cualquier forma, los MEs escaparon de la crisis financiera global en buena parte porque sus bancos no participaron en los excesos de la innovación financiera.[5]
Basilea III: Asuntos de las economías avanzadas y emergentes (país de acogida/origen)
Aun así, ciertos aspectos de Basilea II eran complicados para los MEs y esto se prolonga con Basilea III. Por ejemplo, Basilea III continúa con el mito según el cual la regulación bancaria versa sobre la regulación de un (único) banco.[6]El Pilar 2 del Acuerdo detalla qué deberían hacer los bancos y los supervisores, y está casi completamente redactado desde la perspectiva del supervisor de la entidad general o consolidada -a veces denominado supervisor principal. La supervisión consolidada es necesaria, pero no es suficiente.[7]La mayoría de MEs dictan que si un banco internacional opera en su territorio debería ser una filial y esa filial debería estar regulada y supervisada de una manera muy similar a la de un banco local.[8]Si bien hay documentos de apoyo que debaten sobre los temas del país de acogida y de origen, este importante tema debería abordarse explícitamente en el propio Acuerdo.
Específicamente, el Pilar 2 podría esbozar algunas reglas básicas para la cooperación en la supervisión. Por ejemplo, si la filial es grande para el país anfitrión pero pequeña para el banco internacional a nivel consolidado, tiene sentido que sea el supervisor anfitrión quien lleve a cabo las inspecciones in situ y otros elementos de recopilación de información y vigilancia de la supervisión. Sin embargo, quizá lo más importante en ese caso debería ser un acuerdo sobre una intervención temprana si el banco (o una o más de sus filiales) tiene problemas y caídas de los ratios de liquidez y capital. En los peores escenarios, los incentivos de diferentes supervisores estarán reñidos y los conflictos son casi inevitables, dado que las autoridades nacionales intentan proteger a los depositantes de su país y a sus agencias de seguros de depósitos.[9]Un acuerdo sobre medidas tempranas para prevenir que estos escenarios se manifiesten sería una adición útil al Pilar 2.
Volviendo a los requisitos cuantitativos en la práctica (Pilar 1), también hay asuntos interesantes entre el país anfitrión y el país de origen. Por ejemplo, una moneda nacional para el banco internacional no es lo mismo que para una filial situada en otro país. Últimamente ha habido un extenso debate respecto a los requisitos de capital en los bonos del Estado. Basilea III tiene una excepción para los bonos gubernamentales denominados y financiados en moneda local — los bancos domésticos pueden tratarlos esencialmente como libres de riesgo. Algunos reguladores de MEs sostenían que, dado que el banco internacional era obligado por su supervisor principal a tratar esos bonos como activos en moneda extranjera, el resultado era una asimetría con los costos para los MEs. Si bien esto es verdad, también suscita el tema más general del tratamiento de los bonos del Estado en los balances de los bancos. En algunos casos, los gobiernos han utilizado bancos regulados para “apostar por la resurrección” y se han acumulado grandes cantidades de deuda pública en el balance de los bancos, lo que complica cualquier reestructuración posterior de la deuda si eso fuera necesario.[10]La solución adecuada podría ser una regla que implique un tratamiento simétrico entre los supervisores de los MEs y los supervisores del país de origen, pero combinado con un límite recomendado de la cantidad de activos públicos en los balances de los bancos.
Otro tema relacionado con los asuntos de país de origen-anfitrión se encuentra en el Pilar 3 de Basilea III, que versa sobre lo que los bancos deberían revelar, es decir, sobre la transparencia. Pensemos en el caso de un banco nacional de un ME que cotiza en el mercado bursátil local y ha emitido bonos a nivel nacional. Ahora, supongamos que un banco internacional compra el banco local y se convierte en una parte integral del conglomerado internacional. Es posible que este proceso tenga como resultado una pérdida considerable de información. La filial puede salir del mercado local y puede obtener liquidez del grupo en lugar de hacerlo a través de las emisiones nacionales. En efecto, una garantía no particularmente transparente (dependiendo en gran parte de la reputación) reemplaza la información de mercado transparente. Las filiales importantes tienen que divulgar la información, pero ¿importantes para quién? Para cualquier filial de un banco nacional que sea importante para un país anfitrión, debería decidir el supervisor anfitrión.
Basilea III: Los requisitos cuantitativos
Volviendo a los requisitos cuantitativos centrales (Pilar 1) de Basilea III, puede que los MEs se encuentren en una situación difícil. Por un lado, los enfoques que permiten a los bancos determinar el riesgo de empresa y otros parámetros implican un grado considerable de autonomía para ellos, lo que contrasta con algunas culturas regulatorias y supone un reto en términos de capacidad de supervisión para muchos MEs. Por otro lado, dado que no hay muchas empresas o activos que tengan calificaciones crediticias, puede que el enfoque que permite a los bancos utilizar los criterios de las agencias de calificación para medir el riesgo no sea útil. Giovanni Majnoni y yo mismo recomendamos un camino intermedio.[11]Éste consistiría en pedir a los bancos que califiquen a los clientes basándose en una escala estandarizada, de una manera muy similar a lo que ya hacen con los grandes registros públicos de crédito en varios países, algunos de ellos en América Latina. Además, estos datos se pueden aprovechar para tener en cuenta la calibración de los requisitos cuantitativos reales. Estos datos ya se usan para monitorear la calidad de los préstamos y evaluar los requisitos de provisiones-pérdidas previstas. También se pueden utilizar para evaluar los requisitos de capital -normalmente concebidos como el amortiguador contra pérdidas imprevistas.
Lima 1: Un estándar de cumplimiento de Basilea III para América Latina y el Caribe
Al mismo tiempo, debería señalarse que Basilea III ha contribuido en gran medida a acomodar las necesidades de diferentes países. Hay muchas opciones diferentes y subopciones disponibles dentro del nuevo Acuerdo. Además, en los últimos tiempos se ha producido un intenso debate en relación con la proporcionalidady su prima cercana, la materialidad.[12]En este sentido, los MEs deberían tener cuidado con lo que desean. Basilea I fue un estándar sumamente exitoso que creó igualdad de condiciones para los bancos en todo el mundo. Sin embargo, con todas las opciones y subopciones de Basilea III, existe un peligro de que se pierda la propia noción de norma. Es evidente que en América Latina diferentes países se inclinan por opciones muy diferentes, aunque todos dicen que cumplirán con Basilea III. Hace varios años, en una reunión de supervisores latinoamericanos en Lima, sugerí un estándar para ALC — lo llamé Lima1. La idea de Lima 1 no era una norma que competía sino un acuerdo entre reguladores, en una región con una integración financiera creciente, sobre cómo cumplir estas reglas mínimas tan complejas recomendadas, optando por enfoques similares a la vez que aprovechando los excelentes datos y capacidad humana en la región y, al mismo tiempo, asegurando que se mantuviera una norma real.[13]Mientras la región contempla cómo implementar Basilea III, esto sigue siendo tan relevante hoy como lo fue entonces.
[1]Este blog refleja mis opiniones y se basa en varios artículos escritos a lo largo de los años, incluso desde mis tiempos de docente y regulador bancario. Algunos de los argumentos expresados aquí concuerdan con el reciente informe Logrando que Basilea III funcione en los mercados emergentes y en las economías en desarrollo. Estoy en deuda con Thorsten Beck, Liliana Rojas-Suarez y los otros miembros del equipo de trabajo que produjo ese informe para un conjunto de interesantes debates sobre estos y otros temas relacionados.
[2]El sitio web recogía 103 documentos en aquel entonces, muchos de los cuales apoyaban Basilea II -para un debate, ver Basilea II y los países en vías de desarrollo: Para navegar en el mar de las normas. Una versión integral actualizada de Basilea II fue publicada en junio de 2006.
[3]Este rótulo fue acuñado por James Stock y Mark Watson en 2002 y se refiere a la caída de la volatilidad del crecimiento y otras variables económicas en las economías avanzadas hacia finales de los años ochenta, que desembocó en la crisis financiera global de 2007.
[4]En este caso me baso en otras reformas importantes como el amortiguador contracíclico y los ratios de liquidez y de apalancamiento. Si bien el Acuerdo de Basilea III se forjó por primera vez en 2010, fue revisado en 2011 y luego se tardó seis años más para llegar a un acuerdo sobre un conjunto de temas añadidos. El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea finalmente publicó Basilea III: Finalización de las reformas poscrisis en diciembre de 2017.
[5]Ver Prudent Banks and Creative Mimics para un modelo de innovación financiera y un debate sobre las disyuntivas.
[6]Este punto continúa siendo relevante a pesar de las mejoras en Pilar 2 incluidas en Basilea III. Si bien hay referencias a la importancia de buenas prácticas en términos de gobernanza en el conjunto de un banco global, no hay discusión sobre los desafíos específicos de grupos financieros con muchas subsidiarias ni sobre los desafíos de cooperación entre supervisores. En el documento del Comité de Basilea,Corporate Governance Principles for Banks sí se trata la estructura de grupos financieros. Nótese en el párrafo 99 “In the case of a significant regulated subsidiary (due to its risk profile or systemic importance or due to its size relative to the parent company), the board of the significant subsidiary should take such further steps as are necessary to help the subsidiary meet its own corporate governance responsibilities and the legal and regulatory requirements that apply to it.” Uno podría imaginar que todas las juntas directivas de subsidiarias tienen que tomar las medidas necesarias para cumplir con sus responsabilidades relevantes, pero sin embargo es interesante notar que se define la importancia en relación al grupo financiero y no en relación al país donde la subsidiaria está radicada.
[7]Para que se entienda, Lehman Brothers tenía cientos de entidades legales que operaban en más de 50 jurisdicciones. Para proceder a la liquidación del banco hubo que llevar a cabo más de 75 procedimientos de quiebra — ver Lehman Brothers’ Bankruptcy Lessons learned for the survivors (Lecciones de la quiebra de Lehman Brothers que aprendieron los supervivientes).
[8]Numerosos MEs adoptan esta opinión debido a los agujeros en la arquitectura financiera internacional, como las inconsistencias en los regímenes de quiebra.
[9]Las quiebras bancarias crean incentivos para que las autoridades locales separen los activos para beneficiar a los titulares de pasivos locales. Si bien los “testamentos vitales” pueden ayudar, suponiendo que fueran acordados con antelación entre los diferentes supervisores, un acuerdo sobre alertas tempranas sería aún mejor. Para un debate, ver “International banks, cross border guarantees and regulation” de Giovanni Majnoni, en International Financial Instability: Global Banking and National Regulation, eds: D Evanoff, G. Kaufman y J. LaBrosse, World Scientific Publishing, 2007 — de una conferencia del Banco de la Reserva Federal de Chicago.
[10]Argentina 2002 es uno de esos casos — ver Argentina’s Avoidable Crisis: Bad Luck, Bad Economics, Bad Politics, Bad Advice.
[11]Los enfoques Basados en Calificación Interna implican mucha autonomía para los bancos, mientras que el enfoque estandarizado que emplea las calificaciones crediticias puede no aportar demasiado en términos de vincular el capital con el riesgo — debido a una falta de reclamaciones calificadas. Hemos denominado nuestro camino intermedio Enfoque de Calificación Centralizado, que se basaría en los registros de los créditos públicos. Ver el artículo Reforming Bank Capital Requirements: Implications of Basel II for Emerging Countries”,de Giovanni Majnoni. Economia. (Journal of Lacea) 2005.
[12]Ver, por ejemplo, Proportionality in bank regulation and supervision — a survey on current practices.
[13]El hecho de que Basilea III sea una norma mínima recomendada es importante. Por ejemplo, en Reforming Bank Capital Requirements: Implications of Basel II for Emerging Countries observamos que intentar recalibrar la fórmula del enfoque basado en la Calificación Interna para algunos países de América Latina tuvo como resultado requisitos muy altos debido a riesgos sistémicos mayores (covarianzas) y, por lo tanto, impugnamos el valor de tolerancia supuesta de 99,9%. Sugerimos que a algunos MEs quizá les convenga rebajar este valor, lo que tendría como resultado requisitos moderadamente más altos. Sería positivo contar con más trabajos sobre esta manera de emplear la excelente información de registro del crédito público en la región.
Excelente exposición. Claridad y facilidad de acceder a lo expuesto.