A gestão eficiente dos recursos públicos é uma responsabilidade fundamental do governo, pois impacta diretamente na capacidade do Estado em atender às demandas da sociedade e implementar as prioridades estratégicas para o crescimento econômico de longo prazo e a melhora da equidade no país.
Uma gestão eficiente do gasto implica duas dimensões. A primeira é a eficiência técnica, em que se evita o desperdício. Ou seja, o governo utiliza menos recursos para alcançar os resultados desejados. A segunda é a alocativa, em que o governo usa evidências para direcionar e priorizar os recursos para programas que oferecem maiores retornos sociais.
Com o aumento crescente da demanda[1] por serviços governamentais nos últimos anos e uma relutância cada vez maior dos cidadãos em pagar mais impostos para financiar estes serviços, esta agenda de eficiência se tornou imperativa para os governos da América Latina e Caribe (ALC).
Para responder a este desafio, os governos necessitam de instituições robustas que possam ajudar a melhorar tanto a eficiência técnica como a alocativa do gasto público, contribuindo para reduzir a desigualdade e gerar maior desenvolvimento econômico e social com os escassos recursos públicos.
Neste blog, abordaremos a implementação da ferramenta conhecida como Revisão de Gastos (Spending Review, em inglês), que apresenta um caminho essencial para aumentar a eficiência dos gastos públicos.
O que é a Revisão de Gastos?
A Revisão de Gastos é uma ferramenta para analisar sistematicamente os gastos existentes do governo, a fim de identificar economias e melhorar a eficiência dos gastos governamentais. O objetivo do instrumento, de acordo com o Fundo Monetário Internacional, é gerar espaço fiscal para financiar as prioridades do governo, lidar com pressões emergentes de gastos ou simplesmente reduzir a dívida. Além disso, no formato ideal, vincula as informações geradas ao processo de ciclo orçamentário.
Esse instrumento se faz necessário pois, na prática, o orçamento público é geralmente determinado seguindo padrões históricos, isto é, os orçamentos são essencialmente uma continuação do anterior, com ajustes mínimos ou apenas focados nas novas políticas, perpetuando práticas obsoletas ou desalinhadas com as atuais necessidades e prioridades do país.
O nível de importância e utilidade deste instrumento vem aumentando a nível mundial. Segundo pesquisa conduzida pela OCDE, o número de países que utilizam essa ferramenta quase dobrou. Em 2021[2], 31 dos 37 países membros da organização adotavam esse instrumento, comparado com apenas 16 países em 2011. Entre eles, dois países da ALC merecem destaque por sua adoção recente: o Chile, que formalizou a implementação da Revisão de Gastos em 2019, e a Colômbia, que adotou essa ferramenta em 2016.
É importante ressaltar que não existe um formato único na construção da Revisão de Gastos, sendo esta flexível e adaptável às prioridades e a capacidade institucional de cada governo. A construção e implementação do instrumento se realiza em três fases:
- Estabelecimento de objetivos e estrutura
- Realizações das revisões
- Tomada de decisões
A seguir, detalhamos cada uma destas fases, apresentando suas diversas estruturas e possibilidades.
As três fases na construção da Revisão de Gastos
Fase 1: Estabelecendo objetivos e estrutura
Para a implantação da Revisão de Gastos é necessário o estabelecimento de objetivos e a definição da estrutura que guiará todo o processo. Nesta fase, as cinco dimensões a serem definidas são: foco, cobertura, abrangência, periodicidade e governança.
- Ao determinar o foco, os formuladores de políticas e gestores públicos precisam tomar decisões sobre o tipo de economia que desejam promover. A opção entre avaliar o nível de eficiência técnica ou em relação alinhamento estratégico do governo com a eficiência alocativa, ou uma combinação de ambas, moldará a abordagem adotada e os objetivos na revisão das políticas.
- A definição de quais gastos públicos serão alvo da Revisão de Gastos determina sua cobertura, podendo ser em relação as categorias discricionárias, obrigatórias ou tributárias, na qual acabará influenciando diretamente a amplitude do impacto esperado.
- A abrangência da Revisão de Gastos determina o escopo da revisão, podendo ser seletiva, concentrando-se em áreas específicas como programas, áreas políticas, processos ou órgãos. Também pode ser abrangente, sem restrições pré-determinadas. Essa escolha impactará diretamente a profundidade da análise e a extensão das recomendações resultantes.
- A periodicidade está associada a frequência das análises. Em alguns países, a opção pela frequência anual é adotada associada à abordagem de revisar uma área específica a cada ano. Outros adotam uma frequência mais espaçada, muitas vezes associada às revisões mais abrangentes, permitindo uma análise mais profunda e holística dos gastos públicos.
- Há três abordagens distintas na dinâmica de governança[3]:
- A revisão ascendente, ou “de baixo para cima” (bottom-up), na qual os próprios órgãos setoriais realizam sua Revisão de Gastos e propõe recomendações sobre a despesas;
- A revisão de “cima para baixo” (top-down), na qual as revisões e as decisões são indicadas pelo Ministério da Fazenda, ou de um órgão central;
- A revisão conjunta, na qual equipes mistas de revisão, compostas por participantes do órgão central e de órgãos setoriais, identificam opções de economia.
Como recomendação, sugere-se realizar o processo de revisão em uma ou mais áreas antes de uma implementação mais ampla. Isso visa evitar a introdução de uma grande complexidade desde o início. Assim, iniciar com políticas de maior peso orçamentário permite a obtenção de insights valiosos, com a possibilidade de gradualmente estender a discussão sobre os resultados a outros programas orçamentários.
Diversos países já adotaram essa abordagem, como a Colômbia, Bélgica e Eslováquia. Na Colômbia, por exemplo, a ferramenta focou em analisar os setores de inclusão social e agricultura, incluindo uma avaliação do alinhamento dos projetos de investimento público com os objetivos do governo.
Fase 2: Realizando as revisões
Esta etapa envolve a coleta de informações e a operacionalização da avaliação das políticas, sendo o ponto no qual reside o principal desafio enfrentado pelos países.
Uma pesquisa conduzida pela OCDE em 2021, identificou fatores que dificultam a implementação da Revisão de Gastos. As principais barreiras identificadas foram a qualidade insatisfatória das informações e dados de desempenho das políticas, a escassez de capacidade e pessoal disponível, a falta de tempo para condução, bem como o apoio político insuficiente.
Nesse sentido, é imperativo que a Autoridade Orçamentária[4] tome medidas concretas para apoiar a implementação. Isso inclui a oferta de treinamento, a elaboração de diretrizes metodológicas e a definição de indicadores, análises e garantia de qualidade das informações e dados a serem utilizados como insumo.
Finalmente, durante a realização das avaliações, é fundamental compreender e catalogar os desafios associados à sua implementação. Isso serve para entender quais são as fortalezas e fraquezas observadas na estrutura atual da revisão de gastos e identificar lições aprendidas que possam orientar futuras revisões.
Fase 3: Tomada de decisões
Com base nas informações geradas na fase anterior, a etapa subsequente determina as ações a serem tomadas, configurando uma etapa política.
Nesta fase o compromisso político do governo é chave para apoiar a identificação de ineficiências nos gastos e a disposição para fornecer orientação estratégica durante esta fase. Também é vital o seu compromisso para a promoção da transparência, por meio de divulgações compreensíveis ao grande público, para dar maior legitimidade ao processo.
As possíveis ações a serem consideradas nesta etapa podem incluir:
- Retirada ou redesenho de políticas existentes que não estejam alinhadas estrategicamente com os objetivos governamentais, assegurando a coerência e a sinergia entre as políticas públicas.
- Substituição ou redesenho de políticas por outras com o mesmo objetivo, mas com uma maior eficiência técnica, otimizando a alocação de recursos.
- Manutenção ou ampliação de políticas que demonstraram sucesso ao longo do tempo, reconhecendo as estratégias bem-sucedidas.
- Ou manutenção das políticas vigentes sem nenhuma mudança apesar da recomendação de mudanças advindas da Revisão de Gastos. Isso fará com que a escolha seja mais transparente.
Conclusão
Em síntese, a Revisão dos Gastos é uma ferramenta útil para que os governos da América Latina e Caribe possam melhorar o uso dos recursos públicos, especialmente agora quando muitos enfrentam um cenário econômico instável e uma forte pressão fiscal resultante de maiores demandas sociais e das necessidades de financiamento de seus déficits orçamentários.
A ferramenta ajuda a realizar uma revisão criteriosa das despesas e, com isso, permite eliminar gastos desnecessários, dando a oportunidade para os governos criar o espaço fiscal para viabilizar investimentos em setores essenciais que melhoram a qualidade de vida e o bem-estar dos cidadãos.
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[1] O gasto público na América Latina e no Caribe cresceu, em média, 7 pontos percentuais durante os últimos 20 anos (Pessino, Carola & Izquierdo, Alejandro & Vuletin, Guillermo, 2018. “Better Spending for Better Lives: How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less,” IDB Publications (Books), Inter-American Development Bank, number 9152.).
[2] Retirado de Laura Doherty & Amanda Sayegh, 2022. “How to Design and Institutionalize Spending Reviews,” IMF Fiscal Affairs Department 2022/004, International Monetary Fund.
[3] Robinson, Marc. 2014. “Spending Reviews.” OECD Journal on Budgeting 13 (2).
[4] A Autoridade Orçamentária Central é uma entidade pública, localizada no nível central/nacional/federal do governo, que é responsável pela formulação e supervisão do orçamento. Fonte: OECD – Panorama das Administrações Públicas na América Latina e no Caribe 2020
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