Las APP en Brasil: ¿Una solución a las necesidades de infraestructura o un problema de sostenibilidad fiscal?

A principios del año 2017 cerca de dos mil personas se encontraban bajo custodia en el complejo penitenciario de Ribeirão das Neves, Minas Gerais: contaban con asistencia médica, clases profesionales y trabajo penitenciario. A más de 1600 kilómetros de distancia, cerca de la ciudad de Salvador, Bahía, personas esperan ser atendidas por médicos de un reconocido hospital. A pesar de que los dos proyectos tienden a asociarse con tareas directamente provistas por el gobierno, ambos están siendo ejecutados por el sector privado.

Esto es una muestra de cómo las Asociaciones Público-Privadas (APP) han venido a formar parte central en la estrategia de los gobiernos subnacionales para cerrar sus brechas en infraestructura, que ha venido incrementándose en los últimos años y se estima que alcance los 140 billones de dólares en el año 2030 (Moody’s, 2014).

El mercado de las (APP) en Brasil es uno de los más activos de la región, y por décadas ha jugado un rol central en la agenda de políticas públicas del país. En los últimos 20 años, poco más de 780 proyectos han alcanzado el cierre financiero, según los datos del Private Participation in Infraestructure, del Banco Mundial (lo que representa un 15% del total de proyectos que se han realizado en los países en desarrollo).

El país ha venido transitando de un esquema de  APP enfocado  mayoritariamente en infraestructura económica y financiado por los usuarios, hacia uno enfocado mayoritariamente en infraestructura social financiado, o subsidiado, por el gobierno (tales como hospitales, escuelas, prisiones, alumbrado público, modernización urbana, entre otros).

Como resultado de esta transición, el número de APP que cuentan con apoyo gubernamental financiero (i.e. pagos públicos por disponibilidad) llegó a 98 proyectos en ejecución en 2016 comparado con 3 proyectos que se habían en 2006. La mayoría de los proyectos de APP  realizados son a escala subnacional, parcial o totalmente pagados al inversionista privado con recursos presupuestarios.

De una forma general, la experiencia brasileña muestra que las APP son un instrumento lo suficientemente flexible para lograr el financiamiento de infraestructura, además de otorgar soluciones innovadoras a problemas sociales, logrando que el valor por dinero sea distribuido en distintos sectores mediante diversos esquemas de financiamiento (a través de tarifas a usuarios o subsidios de gobierno).

El uso de las APP plantea nuevos retos

El uso de las APP en Brasil, así como en el mundo, plantea nuevos retos para los hacedores de política, uno de los más importantes es mantener bajo control los pasivos fiscales que derivan de las APP y comunicarlos de manera transparente a la sociedad en general, y a la comunidad de inversionistas.

Las APP imponen cargas financieras sobre los presupuestos públicos de distintas maneras. La más evidente se encuentra en las obligaciones directas, en donde de manera explícita, se establece un pago periódico al operador privado que es usualmente equivalente a la amortización del activo construido, típicamente transferido al gobierno al finalizar el contrato. En este sentido, las APP crean compromisos de largo plazo muy similares a los que tiene el gobierno mediante la adquisición de deuda pública. Es por esta razón que los estándares internacionales de contabilidad usualmente solicitan que las obligaciones que derivan de los contratos de APP sean reportados en los balances públicos como deuda.

Las APP y las obligaciones contingentes en Brasil

El segundo tipo de pasivos que emergen de los proyectos de APP son denominados contingentes, y se refieren a aquellas obligaciones de pago que son inciertas y dependen de la materialización de un determinado evento futuro. Este tipo de obligaciones buscan dar cierto grado de certidumbre acerca del flujo de ingresos futuros del proyecto, al inversionista privado. Este tipo de obligaciones pueden desencadenar en el incremento del riesgo fiscal, por lo que dichos pasivos deben estar reflejados de alguna forma en la contabilidad o presupuesto público.

En este contexto, la sostenibilidad fiscal de una política de infraestructura implementada a través de APP, en el largo plazo, depende en gran medida de la capacidad del gobierno en identificar, en etapas tempranas del proyecto, la totalidad de los pasivos fiscales, monitorearlos efectivamente, mitigar sus posibles efectos y promover su transparencia. En el caso de Brasil, existen importantes avances en esta dirección, sin embargo, aún el país tiene retos importantes por cumplir.

En términos de avances, Brasil ha desarrollado un marco regulatorio muy detallado de APP basado en las mejores prácticas internacionales. En dicha regulación se establece la necesidad de contabilizar las obligaciones directas y el riesgo fiscal en el presupuesto y balance público, así como la necesidad de transparentar los datos relevantes de dichas operaciones de manera bimestral.

Hacia el futuro, el reto principal en Brasil radica en la capacidad de los gobiernos subnacionales de cumplir plenamente con la regulación normativa. Lo anterior es cierto para aquellas entidades subnacionales que son activas en el uso de APP pero que tienen dificultades para desarrollar la capacidad institucional necesaria para gestionar el riesgo fiscal.

Los gobiernos subnacionales y las APP

La mayoría de las entidades subnacionales no identifica, cuantifica, monitorea o mitiga las consecuencias fiscales de las APP en etapas tempranas del proyecto, lo que dificulta la toma de decisiones en base a la conveniencia fiscal de llevar a cabo el proyecto, además de no reportar el efecto que tienen los proyectos en términos de deuda o riesgo fiscal.

Además, en países con sistemas fiscales descentralizados, usualmente existe una capacidad limitada del gobierno central por hacer cumplir la regulación normativa, así como monitorear el impacto de los contratos de APP subnacional a nivel central. En resumen, muchas entidades subnacionales están embarcándose de manera agresiva en esquemas de APP en infraestructura social sin la apropiada identificación y manejo de los riesgos fiscales que pueden derivar de dichos esquemas.

La falta de prácticas apropiadas para el manejo de los compromisos del sector público, que son claves en los contratos de APP, debe ser atendida rápidamente por la comunidad profesional y los hacedores de política en Brasil. Para que las APP sean una solución viable a las necesidades de infraestructura, el país necesita tener una perspectiva de sostenibilidad de largo plazo.

En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo ha publicado el estudio llamado El impacto fiscal de los contratos de APP: Un caso de estudio acerca del ambiente institucional en práctica de Brasil (el estudio está en idioma portugués y puede ser descargado aquí).

Desde una perspectiva internacional, el estudio hace recomendaciones de políticas públicas que ayudan a hacer cumplir la regulación normativa, promover la transparencia y construir la capacidad institucional, sobre todo a nivel subnacional, entre otras cosas. Estas recomendaciones podrían  garantizar que las APP tengan un impacto positivo que perdure en el desarrollo social y económico de Brasil.