Los gobiernos subnacionales (GSN) de América Latina y el Caribe (ALC) están en la primera línea de respuesta a la pandemia del coronavirus (COVID-19). Su proximidad con lo que demanda y necesita la población les permite conocer la evolución de la crisis, antes y de primera mano.
En los países grandes de la región, los GSN tienen responsabilidad directa en la respuesta sanitaria[1]: administran hospitales públicos y servicios de emergencia. Además, están también a cargo de otras funciones afectadas por la pandemia como la provisión de educación básica, con el desafío de reconversión que implica ofrecer de urgencia educación a distancia[2].
En todos los países, los GSN tienen el rol clave de ayudar a hacer cumplir las medidas de aislamiento social; proveer servicios sociales esenciales para la población vulnerable (incluyendo albergues y comedores); dar apoyo fiscal a los contribuyentes cuya actividad económica se ve afectada por la cuarentena; flexibilizar trámites a través de procedimientos de excepción y prestación en línea; orientar e inclusive brindar apoyo psicológico a los vecinos durante la pandemia; entre muchas otras acciones[3]. Con lo cual los GSN son esenciales para superar el flagelo sanitario, económico y social que está imponiendo a nuestra región la pandemia del coronavirus.
La coordinación es clave para enfrentar la pandemia del coronavirus
Para responder efectivamente a la crisis, una buena coordinación entre los propios GSN (por ejemplo, en áreas metropolitanas), y entre los GSN y el gobierno central es, literalmente, de vital importancia. La clave del éxito es que un estado o municipio por sí solo no puede cambiar la trayectoria de la pandemia, pero todos los GSN, trabajando juntos y de manera coordinada, sí pueden hacer la diferencia.
Por ejemplo, si cada estado o municipio implementa, de manera descoordinada, disposiciones de aislamiento, el movimiento de personas puede hacer infructuosos los esfuerzos de reducción del contagio[4]. Este es uno de los principios básicos de la descentralización: es recomendable tomar decisiones consensuadas en aquellas medidas en las que las acciones individuales afectan el bienestar general. Esto aplica tanto para contener la pandemia como para lo que viene: la relajación gradual de la cuarentena y el regreso a la actividad, una vez que hayan demostrado tener éxito las medidas en curso basadas en el aislamiento social. También puede resultar eficiente centralizar ciertas decisiones que generan ahorros, como la compra masiva de respiradores artificiales, asignándolos con rapidez donde más se necesita.
Dicho esto, la autonomía subnacional permite que cada autoridad local tenga en sus manos la capacidad de hacer una diferencia importante tanto en contener como en superar la pandemia y brindar apoyo a su población.
La respuesta del BID a la pandemia y el apoyo a los GSN
En ALC, al igual que en el resto del mundo, la crisis vinculada a la pandemia del coronavirus exige tomar medidas de emergencia para salvar vidas, proteger hogares y cuidar empleos. Con base en un extenso diálogo con los gobiernos de sus países miembros y el análisis técnico de sus especialistas, el Grupo BID anunció una respuesta inmediata a la emergencia sanitaria, concentrando su apoyo en cuatro áreas multisectoriales[5]. Una de estas áreas es el fortalecimiento de la política pública y gestión fiscal para la atención de la crisis sanitaria y económica causada por el COVID-19, en la cual el Banco propone cinco objetivos críticos de apoyo que aplican a los GSN:
- Promover la disponibilidad oportuna de recursos. La crisis está generando un fuerte “efecto tijera” en los presupuestos subnacionales, con gastos crecientes e ingresos menguantes que amplían los déficits fiscales. Esto ocurre en un contexto en que los GSN y gobiernos centrales de la región se encuentran en una situación fiscal en promedio más débil que en la crisis financiera de 2008-09[6]. Es clave que los GSN cuenten con recursos para ayudar a paliar la pandemia y sus costos económicos y sociales. Para esto es necesario: (i) priorizar el gasto para la emergencia sanitaria, reasignando los presupuestos subnacionales y de manera coordinada con las decisiones nacionales en la materia; (ii) flexibilizar las reglas fiscales subnacionales (de existir), invocando la emergencia; y (iii) contar con el apoyo del gobierno central, a través de asistencia técnica, préstamos, garantías y transferencias adicionales focalizadas en la emergencia, con reglas claras y transparentes de distribución. Estas y otras medidas similares son temporales, anticipando la reversión a un sendero de consolidación fiscal una vez se vaya superando la pandemia.
- Ejecutar con eficiencia los recursos. La eficiencia en la ejecución de los recursos públicos canalizados a la emergencia es más importante que nunca, tanto para la atención sanitaria, como para hacer cumplir el aislamiento social y gestionar la salida de la crisis. Los GSN son esenciales en apoyar la identificación, aislamiento y tratamiento de los infectados y grupos vulnerables. Algunas de las medidas temporales que están adoptando los países incluyen: (i) creación de Comités de Conducción de la Emergencia, para planificar y coordinar la respuesta entre los distintos niveles de gobierno y entre los propios GSN; (ii) flexibilización de los procesos de compra subnacional, facilitando comparación de precios para productos esenciales y utilizando transacciones en línea para contribuir a la transparencia; y (iii) agilizar las cadenas de abastecimiento y logística locales, para asegurar la provisión de suministros y la continuidad de servicios públicos. Dado el mayor espacio para errores y uso indebido de recursos, es fundamental fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas a la población.
- Proteger el ingreso de hogares vulnerables y la liquidez de las firmas. Aunque los países tienden a administrar los programas de transferencias sociales y de liquidez para las firmas a nivel central, es mucho lo que los GSN pueden hacer para proteger el ingreso de los hogares más vulnerables y de las firmas más afectadas durante el período de la pandemia: (i) facilitar el cumplimiento de pago de impuestos, tasas y servicios públicos subnacionales, introduciendo pago en cuotas y extensiones de plazos, así como moratorias temporales para los contribuyentes y sectores más afectados por la pandemia; (ii) expandir los programas subnacionales de transferencias sociales a la población más afectada, en coordinación con el gobierno central para evitar duplicaciones y procurar mejor focalización; (iii) desarrollar mecanismos alternativos de provisión de apoyos de nutrición y alimentación de estudiantes, cuidando la salud de los proveedores públicos y privados; (iv) crear voluntariados para apoyar a los jubilados en el cobro de su jubilación y compra de suministros; y (v) proveer servicios alimentarios en lugares carenciados y habilitar alojamientos provisionales para familias en condición de hacinamiento o personas sin vivienda. A pesar de la importancia de este apoyo debe subrayarse su carácter temporal, y los GSN deben desarrollar estrategias para retirar este tipo de ayuda a medida que se supere la emergencia.
- Apoyar la continuidad de los servicios públicos a través de la tecnología de la información. Las medidas de aislamiento social exigen a los GSN adaptarse para continuar prestando servicios críticos minimizando el contacto físico con el ciudadano. Esto presenta la oportunidad de acelerar la digitalización de la relación de la población con el Estado, impulsando soluciones rápidas y simples basadas en software libre (junto al uso de firma digital), partiendo del reconocimiento de que el grado de desarrollo de los trámites en línea a nivel subnacional es relativamente bajo. Entre las buenas prácticas que están adoptando distintos GSN alrededor del mundo cabe mencionar: (i) en materia de transparencia, crear sitios web que centralicen la información vinculada con la crisis sanitaria y seguimiento local de la pandemia; así como desarrollo de herramientas digitales de comunicación del Estado con el ciudadano (por ejemplo, chatbots u otros aplicativos enfocados en transmitir y recibir información relevante sobre la pandemia); (ii) en relación con los trámites remotos, introducción de servicios en línea y flexibilización temporaria de trámites, tales como extensión automática de vigencia de documentos; o autorización a hijos de adultos mayores a realizar trámites por ellos; y (iii) fortalecimiento de la infraestructura tecnológica para el teletrabajo, incluyendo adquisición rápida de equipamiento y gestión de accesos remotos seguros.
- Promover la recuperación económica y fiscal post-pandemia. La crisis del coronavirus está teniendo un fuerte impacto en la actividad económica. Considerando los escenarios de relajación gradual de las medidas de cuarentena, probablemente implicará una recuperación lenta. Esto afectará de manera prolongada los ingresos propios y la sostenibilidad fiscal de los GSN, que necesitarán recursos corrientes y de inversión para reactivar la economía. El contexto puede propiciar espacios para relanzar reformas al federalismo fiscal en la región: clarificar funciones de gasto entre niveles de gobierno, fortaleciendo las bases tributarias de los GSN y ordenar los sistemas de transferencias, incluyendo la compensación, con base en criterios objetivos, para aquellos GSN que tienen menos capacidad de recaudar impuestos y más necesidades de gasto (ver publicación del BID sobre transferencias de igualación). Al mismo tiempo, para volver al sendero de sostenibilidad fiscal, será fundamental retomar los esfuerzos de movilización de ingresos propios, mejorar la eficiencia técnica y asignativa del gasto e introducir nuevos marcos de responsabilidad fiscal, adecuados al mundo post coronavirus. En este sentido, el impulso a la agenda digital subnacional será un área de trabajo estratégico para promover la eficiencia en prestación de servicios (telemedicina, educación a distancia), así como trámites, compras públicas y recaudación. Por último, cobra también relevancia el análisis de lecciones de la crisis que permita a los GSN estar mejor preparados en caso vuelva la pandemia.
En resumen, por sus funciones y su proximidad con la población, los GSN de ALC, en estrecha coordinación con los gobiernos centrales, cumplen un rol crítico en superar la crisis causada por la pandemia del coronavirus. Para el Grupo BID son actores protagónicos y socios estratégicos en la respuesta inmediata a la emergencia sanitaria que estamos dando a la región para contribuir a salvar vidas y apoyar el bienestar económico y social de nuestra gente.
Los autores agradecen las sugerencias recibidas de funcionarios subnacionales y expertos en descentralización de la región.
Referencias
[1] Ver marco sectorial de descentralización y gobiernos subnacionales del BID para un análisis del rol de los GSN en la región.
[2] Ver cómo los estados de Brasil se están adaptando para brindar educación a distancia y pagos a las familias de comidas escolares: https://consed.info/.
[3] Para ver ejemplos de cómo las ciudades de ALC están respondiendo a la emergencia del COVID-19 ver blog del Equipo de la Red de Ciudades BID.
[4] Ver nota de The Economist con referencia a Estados Unidos: https://www.economist.com/united-states/2020/04/02/covid-19-and-americas-political-system. El mismo razonamiento aplica conceptualmente a nivel supra-nacional, si los países siguieran coordinadamente las indicaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS); ver nota de Alberto Porto.
[5] Ver comunicado de prensa del Grupo BID que anuncia áreas prioritarias de su apoyo a países afectados por el COVID-19.
[6] Ver Blochliger et al (2010) con referencia al efecto de crisis financiera de 2008-09 sobre los presupuestos de GSN en países de la OCDE.
Muy buen post Emilio y Axel, para identificar qué se está haciendo en Argentina.
Saludos.
Guillermo
Muy buenas sugerencias. Se me ocurre además, una sugerencia, en el trabajo con la población. Organizar equipos locales de comunicación y capacitación para trabajar con la población en sus propias organizaciones. En el caso de Bolivia es importante coordinar y trabajar de cerca con estás organizaciones: transportes, mercados, gremiales, etc.
Muchas gracias, recibe un saludo fraterno.