Gobiernos subnacionales y coronavirus: acciones y lecciones aprendidas de la región

Los gobiernos subnacionales (GSN) de América Latina y el Caribe (ALC) se encuentran en la primera línea de respuesta a la pandemia del coronavirus (COVID-19). Su relevancia se agiganta en estos días en que la tasa de contagio se viene acelerando en varios países de la región.

En este contexto, desde la División de Gestión Fiscal del BID venimos promoviendo una serie de diálogos virtuales con funcionarios y autoridades de la región para conocer qué se está haciendo desde los gobiernos nacionales y subnacionales para enfrentar la crisis por la pandemia y compartir buenas prácticas y lecciones aprendidas[1].

Lo que aprendimos es que muchos de los gobiernos nacionales de la región vienen trabajando de la mano con los GSN para potenciar su capacidad de respuesta a la crisis de manera de contrarrestar la emergencia de salud pública y mitigar los impactos económicos y sociales de la pandemia. A la luz de lo compartido por los países, resumimos aquí acciones y lecciones aprendidas agrupadas en cinco objetivos críticos de apoyo a los GSN frente a la crisis:

1. Promover la disponibilidad oportuna de recursos

A pesar del fuerte deterioro fiscal que sufren los gobiernos de todos los niveles en los países de la región a causa de la pandemia, en la mayoría de los casos los gobiernos centrales de ALC vienen manteniendo los volúmenes programados de transferencias a los GSN. Una buena práctica detectada en este rubro es la existencia de un fondo de estabilización subnacional en México, que busca mantener los recursos de transferencias del gobierno federal a los Estados ante una caída inesperada de la recaudación.

En el caso de Brasil, Chile y Honduras destacamos la reasignación de gasto del gobierno central para apoyar a los GSN a financiar la atención a la emergencia[2]. En Colombia, Paraguay, Perú y Uruguay se viene flexibilizando de manera temporal el uso de transferencias condicionadas a los GSN para atender la emergencia. En el caso de Colombia, por ejemplo, desde el Departamento Nacional de Planeación (DNP) se está apoyando la flexibilización del ámbito de aplicación y la verificación de requisitos para facilitar y agilizar el uso de recursos de regalías en proyectos de inversión en el marco de la emergencia[3].

También en algunos casos, como en Costa Rica, se han flexibilizado las reglas fiscales para permitir que los GSN puedan incrementar su gasto en el contexto de la crisis. Asimismo, los gobiernos centrales de algunos países -Argentina, por mencionar un caso- están priorizando sus líneas de financiamiento con organismos internacionales con el objetivo explícito de apoyar a sus GSN más afectados. Finalmente, en países como Chile, Colombia y Guatemala, el gobierno central está prestando asistencia técnica a los subnacionales para responder a los diversos temas derivados de la emergencia[4]

2. Ejecutar con eficiencia los recursos

En la mayoría de los países se han identificado sistemas de coordinación entre gobierno central y subnacionales para una mejor ejecución de acciones y recursos. El objetivo de esta coordinación es asegurar que no haya solapamiento de medidas y que las acciones de combate a la pandemia entre el gobierno central y los subnacionales sean complementarias y generen sinergias. Muestras claras de este tipo de coordinación, ocurren a menudo en la compra de equipos médicos o en la implementación de protocolos de salud (por ejemplo, en la aplicación de pruebas y monitoreo de la pandemia).

En Argentina y México, entidades del gobierno central que ya fungían como enlace entre éste y los GSN en materia fiscal, han adquirido mayor protagonismo o atribuciones durante la crisis[5]. En Perú y República Dominicana, los comités ad hoc establecidos por el gobierno central para atención de la emergencia se están coordinando con los GSN (o con los comités ad hoc formados por los propios GSN)[6]. Mientras que, en algunos países como Uruguay, se están aprovechando foros/comités de coordinación entre gobierno central y GSN establecidos con anterioridad a la crisis, pero ahora usados para dialogar sobre las acciones a tomar para hacer frente a la emergencia[7].

Por otro lado, en un gran número de países de la región, se han flexibilizado y simplificado los procesos de compras públicas subnacionales. Frente a los riesgos vinculados con la integridad, en países como Brasil, donde los estados tienen un importante camino recorrido en el desarrollo de sistemas de compras estatales, se está facilitando la comparación de precios para productos esenciales y utilizando transacciones en línea para contribuir a la transparencia en sus procesos de compra. En algunos casos, dependiendo del grado de descentralización de cada país, los propios GSN tenían facultades para realizar estos ajustes a sus procesos de compra (Brasil y México, entre otros). En otros menos descentralizados, como en Costa Rica, la autorización para realizarlos provino del gobierno central.

Asimismo, en varios países de ALC se han ido implementando mecanismos para agilizar las cadenas de abastecimiento y logística locales, para asegurar la provisión de suministros esenciales y la continuidad de los servicios públicos. En Argentina, por ejemplo, los gobiernos provinciales y municipales, en colaboración con el gobierno nacional, han intervenido en el ordenamiento de los mercados locales de provisión de bienes básicos vinculando la oferta con el consumo local de bienes.

3. Proteger el ingreso de hogares vulnerables y la liquidez de las firmas

En la mayoría de los países de la región se han tomado medidas desde los GSN para facilitar al ciudadano el cumplimiento del pago de impuestos, tasas y servicios públicos (mediante pagos en cuotas, extensión de plazos, moratorias, etc.), de manera complementaria con los gobiernos centrales. En Brasil, los GSN han otorgado diversas prórrogas y exenciones al pago de ciertos impuestos y servicios públicos a grupos vulnerables, tanto individuos como empresas. En México, los estados han dado exenciones y prórrogas a las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMes) en el pago de impuestos subnacionales y apoyado mediante la facilitación de créditos a bajos costos, en conjunto con el gobierno central. Y en Argentina, el Gobierno Nacional dispuso la suspensión temporaria del corte de suministro de servicios básicos, una decisión coordinada con los GSN que están a cargo de la administración de estos servicios.

También, varios GSN de ALC han optado por crear o expandir sus programas de transferencias o apoyos sociales a grupos vulnerables. En Argentina las provincias y municipios han brindado asistencia alimentaria, además de diversos servicios a familias vulnerables como, por ejemplo, apoyos para la atención a adultos mayores, personas con discapacidad, o cuidado infantil. Para complementar estas acciones, desde el Ministerio del Interior se ha apoyado a los GSN con acciones masivas de distribución de insumos básicos y alimentos, en coordinación con los municipios y gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. En Brasil, estados y municipios han estado otorgando canastas básicas con alimentos y otros insumos a grupos vulnerables. En Colombia, diversos GSN están brindando asistencia alimentaria a la población. Y en México, algunos GSN, principalmente a nivel estatal, están dando apoyos directos a la población a través de entrega de despensas de alimentos e insumos básicos; el gobierno central a su vez ha adelantado el pago de las transferencias sociales para cuidar la economía familiar.

Los GSN también han habilitado alojamientos provisionales para personas sin vivienda o en condición de hacinamiento; y han desarrollado mecanismos alternativos de provisión de alimentos a estudiantes[8]. Con frecuencia, esto se ha hecho de la mano del gobierno central o en coordinación con otros GSN, para evitar duplicaciones y lograr una mejor focalización de los apoyos.

 4. Apoyar la continuidad de los servicios públicos a través de la tecnología de la información

Numerosos GSN de la región, han demostrado tener gran capacidad y creatividad en el desarrollo y uso de la tecnología de la información para apoyar la continuidad de los servicios públicos en el contexto de la pandemia. Con frecuencia, los GSN han sido respaldados por los gobiernos centrales en algunas de estas iniciativas (Colombia, Guatemala y Honduras, por nombrar tres ejemplos)[9].

Muchos GSN han introducido servicios en línea y han flexibilizado sus políticas para autorizar los trámites remotos, fortalecieron su infraestructura tecnológica para el teletrabajo, han creado sitios web que centralizan información de la crisis y dan un seguimiento local a la pandemia, y han desarrollado novedosas herramientas digitales de comunicación entre Estado y ciudadano, como los chatbots “Boti” y “Teresa”- desarrollados respectivamente por la Ciudad de Buenos Aires, Argentina y por el Estado de Piauí, Brasil [10].

5. Promover la recuperación económica y fiscal post-pandemia

Muchos de los países de ALC se están preparando, desde los diferentes niveles de gobierno, para la recuperación de la actividad económica post pandemia. En algunos países, se están explorando en esta coyuntura oportunidades de reforma al federalismo fiscal, abordando diálogos técnicos y políticos en la materia.

En el caso de Brasil, el Gobierno Federal sostiene que, tan pronto se supere la crisis actual, se reanudará la agenda de reformas estructurales económicas. Por otro lado, desde varios Estados se impulsa una reforma tributaria. En México, está en proceso de discusión legislativa una iniciativa de reforma a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios para ampliar la capacidad de acción de los GSN ante una emergencia sanitaria.

La mayoría de los gobiernos de los distintos niveles reconocen que, para volver a un sendero de sostenibilidad fiscal, los GSN deberán retomar esfuerzos en cuanto a movilización de ingresos propios, mejora de la eficiencia técnica y asignativa del gasto, y diseño de nuevos marcos de responsabilidad fiscal, adecuados al mundo post coronavirus. La buena noticia es que, durante la serie de eventos, se corroboró que muchos de los gobiernos centrales de la región ya están coordinando con los GSN, para apoyarlos en la consecución de estos objetivos a través de recursos y asistencia técnica.

En Argentina, el Ministerio del Interior está impulsando acciones de fortalecimiento de los sistemas de recaudación provinciales con apoyo del Programa de Fortalecimiento de la Gestión Provincial del BID. Estas acciones, que apuntan a mejorar y coordinar la información catastral, de registro de propiedades y de administración fiscal, se están complementando con apoyo a proyectos de desarrollo productivo para mejorar la capacidad contributiva de la economía.  En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) está evaluando sus distintas fuentes de financiamiento para reorientar sus recursos hacia programas impulsados tanto por gobiernos regionales como por municipalidades, que les permitan enfrentar los efectos económicos y sociales derivados de la pandemia.

En Costa Rica, desde el gobierno central se está haciendo un diagnóstico de los impactos de la pandemia en los cantones para dar una respuesta diferenciada –en el corto, mediano y largo plazo– dependiendo de las necesidades en cada uno de ellos, en coordinación con las autoridades locales. Y en Guatemala, desde el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) se está trabajando en la elaboración de “Diagnósticos para el fortalecimiento de las finanzas municipales”. Se realizará un plan piloto en 16 municipios, con el objetivo de apoyar a los gobiernos locales a identificar debilidades y oportunidades de mejora en la gestión de la recaudación de sus ingresos propios, aportando elementos para la toma de decisiones. Además, para mejorar la eficiencia del gasto, el MINFIN está apoyando el desarrollo de indicadores para monitorear el desempeño fiscal subnacional.

Reflexiones finales

Las experiencias compartidas durante estos eventos, informan sobre el abanico de oportunidades de apoyo y coordinación entre gobiernos centrales y subnacionales para responder a la crisis por el coronavirus.

La agenda de trabajo es extensa y las acciones tomadas hasta el momento indican que los gobiernos subnacionales juegan un rol decisivo que puede potenciar mucho el impacto de las estrategias nacionales de atención a la emergencia para los periodos de pandemia y post pandemia.  Desde el BID, estas acciones nos brindan también más claridad para priorizar temas para nuestros próximos diálogos y, principalmente, para focalizar nuestro apoyo a los países de la región, procurando la mayor efectividad posible para superar este flagelo.

Los autores agradecen particularmente a los participantes del Webinar de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC por la información e insumos recibidos para el desarrollo de este blog.

Referencias

[1] En mayo realizamos tres diálogos virtuales que trataron sobre las principales acciones que los GSN de ALC están tomando ante la crisis del coronavirus, con énfasis en aquellas que están siendo coordinadas con el gobierno central. El primero reunió a los miembros de la Red de Descentralización y Gestión Fiscal Subnacional de ALC, junto a destacados expertos en temas subnacionales; el segundo, a la Red CoPLAC de gestión para resultados en GSN; y el tercero, a la Red de Ciudades del BID (coordinado junto a nuestros colegas de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano).

[2] En Brasil, a través de la Medida Provisional 938/2020 (BRL$16 mil millones) y el Proyecto de Ley Complementaria 39/2020 (BRL$37 mil millones), se apoya con recursos financieros a los GSN para enfrentar la emergencia sanitaria.

En Chile, la SUBDERE está efectuando una repriorización del presupuesto para entregar mayores recursos a las municipalidades.

En Honduras, la Secretaría de Finanzas ha reorientado asignaciones del presupuesto general y procurado financiamiento para hacer frente a la emergencia humanitaria y sanitaria.

[3] En Paraguay, se flexibilizó el uso de las regalías para poder atender la emergencia.

En Perú, se ha permitido a los GSN reasignar presupuestos para priorizar los gastos derivados de la emergencia.

En Uruguay, desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto se propuso al Congreso de Intendentes reasignar presupuestos para atender mejor la emergencia.

[4] En Chile, la SUBDERE está apoyando a los gobiernos regionales con asistencia técnica para que puedan disponer de recursos de sus presupuestos para abordar la crisis.

En Colombia, desde el DNP se está apoyando a los gobiernos locales en la inclusión de acciones vinculadas a la emergencia dentro de sus planes de desarrollo territorial.

En Guatemala, el Ministerio de Finanzas Publicas brinda asesoría y asistencia técnica a las municipalidades de las distintas regiones para responder a diversos temas derivados de la emergencia.

[5] En el caso de Argentina, el enlace es la Secretaría de Provincias del Ministerio del Interior. En México, la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

[6] En Perú, el “Comando de Operaciones Covid-19” encabezado por el Ejecutivo, viene coordinando con los gobiernos regionales el diseño e implementación de acciones para enfrentar la pandemia.

En República Dominicana la “Comisión de Alto Nivel para atender la crisis” del gobierno central, ha coordinado desde el primer momento con las autoridades locales la revisión de protocolos especiales y acciones para afrontar la emergencia.

[7] En Uruguay, la coordinación se ha dado mediante la “Comisión Sectorial de Descentralización”, con representación del gobierno central y el Congreso de Intendentes.

[8] Para leer sobre un caso interesante en este rubro, ver cómo los estados de Brasil se han ido adaptando para otorgar pagos a las familias de comidas escolares: https://consed.info/alimentacaoescolar/. En países menos descentralizados, cómo República Dominicana, el gobierno central se ha encargado directamente de implementar los mecanismos alternativos de alimentación para estudiantes.

[9] En Colombia, desde el gobierno central se ha habilitado la posibilidad de que los GSN destinen recursos del Sistema General de Regalías para garantizar la efectiva continuidad y calidad en la prestación de servicios públicos.

En Guatemala, el MINFIN está apoyando a los GSN con la implementación del cobro de servicios municipales a través de la banca en línea. Adicionalmente, para apoyar la transparencia y rendición de cuentas subnacional, incorporó una herramienta que ayuda a llevar un mejor registro y control de gastos municipales vinculados a la emergencia. También ha implementado el sistema de teletrabajo para sus empleados y para los asesores municipales ubicados en las distintas regiones del país, y está asesorando a los gobiernos municipales para fortalecer su propia infraestructura para teletrabajo.

En Honduras, para apoyar la transparencia en la ejecución de recursos relacionados a la emergencia, los actos de las instituciones y gobiernos locales se publican oportunamente, tanto para las transferencias realizadas como para las liquidaciones.

[1o] En algunos países con menor grado de descentralización, estas acciones se realizan desde el gobierno central. Por ejemplo, en República Dominicana, desde el nivel nacional de gobierno se desarrolló un sitio web que centraliza la información de la crisis y el chatbot “Aurora” para atención de la emergencia.