La pandemia del COVID-19 tuvo durante 2020 un efecto negativo sobre las finanzas subnacionales en América Latina y el Caribe (ALC), que se revirtió parcialmente en 2021, de acuerdo con un análisis de las finanzas subnacionales de la región entre 2019 y 2021 realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), utilizando datos de la Plataforma de Información Fiscal Subnacional de América Latina y el Caribe.
Asimismo, como se indica en el Panorama de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno en países de ALC, la pandemia evidenció la necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación intergubernamental, no solo para que los países y los gobiernos subnacionales (GSN) estén mejor preparados para enfrentar futuras crisis, sino también como motivación para abordar los desafíos tradicionales del sector.
Estos desafíos incluyen la elevada dependencia de transferencias, que además no son suficientemente compensatorias; la necesidad de movilizar más ingresos propios; modernizar los marcos de responsabilidad fiscal subnacional; y priorizar la inversión pública, así como acciones orientadas a abordar desafíos transversales como son los efectos del cambio climático y las brechas de género y diversidad.
El gráfico 1 muestra, por el lado de los ingresos, que durante 2020 aumentó la dependencia de transferencias, debido a menores ingresos propios y un crecimiento de las transferencias extraordinarias para atender la emergencia, tendencia que se revirtió en 2021.
Por el lado de los gastos, en 2020 la respuesta a la pandemia llevó a una reasignación de gasto de capital a gasto corriente. En 2021, aunque el gasto de capital tuvo una recuperación respecto de 2020, se mantuvo ligeramente por debajo de su nivel prepandemia.
Gráfico 1. América Latina (9 países). Operaciones de gobierno (Índice, 100 = 2019 a precios constantes)
Análisis a nivel país
A nivel país, y por el lado de los ingresos, la tendencia en la evolución de los ingresos propios y las transferencias fue similar en todos los países (Tabla 1). En Ecuador, de hecho, creció ligeramente el peso de los ingresos propios en la estructura de ingresos totales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD).
Por el lado de los gastos, en cambio, se observa un comportamiento más heterogéneo. En los países federales, Argentina, Brasil y México, que ejecutan la mayor proporción de gasto subnacional, la importancia de la inversión pública dentro del gasto total se mantuvo durante 2020 y 2021. De hecho, subió en el caso de Brasil, impulsado por el gasto de los municipios, tanto por la ejecución de proyectos previamente programados como por las elecciones municipales de noviembre de 2020 (ver Panorama), aunque desde una línea de base baja.
En los países andinos de la muestra (Colombia, Ecuador y Perú) la inversión pública cayó en términos relativos al gasto total en 2020 en los tres países, en parte por la caída en transferencias vinculadas a recursos naturales. Dicha caída se mantuvo en Colombia y Ecuador durante 2021, aunque pudo revertirse en el caso de Perú. Destaca en sentido contrario al resto de los países el caso de El Salvador, donde la inversión pública tuvo un fuerte incremento en términos relativos al gasto total durante 2020, para caer luego en 2021.
Tabla 1. Países seleccionados de América Latina: Composición relativa de ingresos y gastos (como porcentaje del total)
Fuentes: autoridades nacionales y cálculos propios
Para los seis países con los que se cuenta con datos, es posible observar que, en la mayoría de los casos, la deuda subnacional como porcentaje del PIB se mantuvo estable respecto a 2020 (Colombia, México, Perú) o disminuyó (Argentina, Brasil).
Tabla 2. Países selectos de América Latina: Deuda subnacional como porcentaje del PIB (2019-2021)
Impactos en los niveles de desigualdad regional
Con respecto a la desigualdad regional, que es un desafío tradicional del sector subnacional en ALC, datos recientes sugieren cierta heterogeneidad de la razón entre la jurisdicción de nivel intermedio con mayor ingreso per cápita (medido por el producto bruto geográfico, PBG) y la jurisdicción con menor ingreso per cápita entre 2017 y 2021.
Si bien los datos disponibles muestran que dicha razón aumentó para los casos de Chile y Perú, disminuyó para Bolivia, Colombia, Ecuador y México. En el caso de Bolivia, la reducción de la brecha se explica en parte por un menor ingreso del departamento de Tarija (jurisdicción con mayor ingreso). En México, la brecha ha disminuido por la caída en el PBG de Campeche, estado petrolero con la mayor renta per cápita del país. El caso de Colombia es similar debido a la caída en el ingreso per cápita del departamento de Casanare, que concentra una proporción importante del ingreso petrolero de dicho país.
Gráfico 2. Brechas territoriales en América Latina
(jurisdicción de nivel intermedio con mayor ingreso per cápita/menor ingreso per cápita)
Cinco ejes de acción para fortalecer las finanzas subnacionales en la pospandemia
Tras el fuerte impacto de la pandemia en las finanzas públicas subnacionales, los gobiernos subnacionales de la región tendrán una mayor necesidad de mejorar la eficiencia y eficacia del gasto y redoblar los esfuerzos de movilización de ingresos propios, en un contexto en el que los gobiernos centrales han retirado sus estímulos transitorios.
Por su parte, el aumento en las tasas de interés de referencia a nivel internacional y doméstico, sumado a los marcos regulatorios y de supervisión de cada país, representarán una restricción para el endeudamiento subnacional.
Asimismo, cabe destacar que un desafío de la región que se mantiene es la amplia disparidad económica entre regiones, que se traduce a su vez en disparidades fiscales, que no son suficientemente abordadas por las transferencias. En este sentido, el mundo postpandemia presenta una oportunidad para fortalecer aspectos de las relaciones fiscales intergubernamentales, destacados en el Panorama de las Relaciones Fiscales entre niveles de gobierno de países de ALC, incluyendo los siguientes ejes de acción:
- Priorización del gasto. Ante el retiro de apoyos extraordinarios post pandemia, los GSN tendrán el desafío de volver a priorizar la inversión pública, al tiempo de mantener la sostenibilidad fiscal. También surge como oportunidad impulsar acciones orientadas a abordar prioridades transversales, en el marco de las funciones y competencias de los GSN, como contribuir a mitigar y adaptarse al cambio climático, así como reducir las brechas de género y diversidad en sus territorios.
- Movilización de recursos propios. El fortalecimiento fiscal subnacional requerirá nuevas iniciativas de movilización de ingresos propios para enfrentar el desafío tradicional de una elevada dependencia de transferencias. Al respecto, un área de oportunidad es la mejora del desempeño del impuesto predial, con renovada modernización de los catastros con fines fiscales, así como la consideración de nuevas fuentes de ingreso subnacional, incluyendo aquellas con incidencia ambiental como los impuestos a la congestión urbana.
- Reforma de los sistemas de transferencias a los gobiernos subnacionales con miras a reducir las desigualdades territoriales. Es clave apoyar a los países en la introducción progresiva de transferencias de igualación, como parte de una agenda más amplia de mejora a los sistemas de transferencias, que incluya además una mejor estimación de las transferencias condicionadas, mayor utilización de transferencias vinculadas a recursos naturales para compensar los costos de la actividad extractiva, y la reducción gradual de las transferencias discrecionales. Esto debe ir acompañado del desarrollo de capacidades técnicas en los gobiernos nacionales y subnacionales para el diseño y la implementación de dichos sistemas de transferencias.
- Acceso responsable a los mercados de financiamiento. La pospandemia ofrece la oportunidad de mejorar la regulación y monitoreo del endeudamiento subnacional, incluyendo reglas fiscales que contribuyan a proteger la inversión pública. El fortalecimiento de las capacidades y las posiciones financieras de los GSN se vuelven relevantes dado el empeoramiento de las condiciones de acceso al endeudamiento.
- Fortalecimiento de los mecanismos de coordinación intergubernamental y las capacidades institucionales a nivel central y subnacional. La pandemia puso en evidencia la necesidad de fortalecer los mecanismos de coordinación intergubernamental, incluyendo la definición clara de competencias entre los niveles de gobierno. Esto será necesario para desarrollar planes de acción de respuesta articulada frente a futuras pandemias y otras emergencias, similares a los mecanismos de coordinación que ya existen en muchos países para desastres naturales.
Conoce más sobre el trabajo del BID para fortalecer las finanzas subnacionales en América Latina y el Caribe
Lee nuestra publicación insignia Panorama de las Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno
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