La creciente globalización de los últimos 40 años ha aumentado la importancia de una mayor cooperación tributaria internacional (CTI) para combatir la evasión fiscal y evitar la erosión de la base de la imposición a la renta mediante el traslado de beneficios entre jurisdicciones.
En este blog discutiremos los principales avances en esta cooperación tributaria internacional, la participación de América Latina y el Caribe en este proceso y las oportunidades futuras para la región.
Un breve histórico de la cooperación tributaria internacional
En la década de 1920 se establecieron acuerdos internacionales de tributación sobre la renta de empresas, fruto de negociaciones en la Sociedad de las Naciones. Dichos acuerdos definieron tres conceptos fundamentales:
(a) el principio de la potestad tributaria, que recaía en la fuente, el país donde se producía, y que frecuentemente era importador de capital, mientras que las rentas pasivas (intereses, dividendos, etc.) eran gravadas por el país de residencia, exportador de capital;
(b) el principio del reconocimiento de la peculiaridad de las transacciones entre firmas relacionadas, que llevó a la propuesta de valoración de dichas transacciones al valor de mercado y
(c) la naturaleza bilateral de los tratados tributarios.
La necesidad de cooperación internacional para combatir la evasión ocupó un lugar destacado como lo demuestra el título del informe de 1927 “Report on Double Taxation and Tax Evasion presented by the Committee of Technical Experts on Double Taxation and Tax Evasion”.
La globalización se aceleró en los últimos 40 años con el intercambio comercial, acompañada de la liberación de los flujos financieros y el surgimiento de firmas globales, complejas cadenas de valor que concentraron el intercambio de bienes, servicios, financiamiento e intangibles. Este proceso se intensificó aún más a fin de siglo con el extraordinario desarrollo de las industrias de logística, de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones.
Sobre el principio de los años 2000 resultaba claro que cuanto mayor era la liberalización comercial y financiera, y consecuentemente la integración económica, mayor era la competencia tributaria para atraer la inversión empresarial y los altos patrimonios (ahorro). Esto llevó la comunidad internacional a desarrollar instrumentos para intentar retener las bases tributarias dentro de las fronteras nacionales, como los precios de transferencia de la OCDE o la Directiva del ahorro de la UE, acuerdos que obtuvieron resultados limitados. De este modo, fracasó el proyecto Harmful Tax Competition concebido en 1998 para acabar con el problema de los paraísos fiscales y los regímenes de atracción de inversiones móviles, el primer intento serio de acción coordinada en este tema.
Un nuevo impulso a la cooperación: los ataques del 11 de septiembre y la crisis financiera internacional
Apenas iniciado el siglo XXI, los procesos de cooperación internacional para la transparencia tributaria y la lucha contra la evasión, promovidos por el G20 y liderados por la OCDE se tornaron prioritarios tras dos acontecimientos críticos:
(a) Los atentados del 11 de septiembre de 2001 gatillaron el esfuerzo global contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (LA/FT). Con el fortalecimiento del Grupo de Acción Financiera (GAFI) originaron el movimiento para el conocimiento del Beneficiario Final de la Propiedad (BF), la persona que tiene el control final de las entidades interpuestas. Años después, el Foro Global extendió este conocimiento al cumplimiento tributario, haciendo un tándem entre el combate del delito de lavado de dinero y el abuso fiscal.
(b) La crisis financiera internacional del 2008, y su consecuente crisis fiscal, que impulsaron el desarrollo conceptual y la implementación práctica de los estándares de transparencia y de intercambio de información tributaria. En este contexto se generó una voluntad de erradicar la evasión y la elusión representada por los “paraísos fiscales”, reflejado en el comunicado de la cumbre de líderes del G7 de 2009, que declaró: “La era del secreto bancario se acabó”. Su implementación fue encomendada a la OCDE a través del Foro Global. Así, en 2010 en Los Cabos (México) el Foro Global Transparencia e Intercambio de Información Tributaria se refundó, sentando las bases para convertirlo en una organización de 163 países y de organizaciones internacionales, como el BID y el CIAT, como observadores.
Foro Global Transparencia e Intercambio de Información Tributaria
Aunque la operativa del Foro Global afecta principalmente a la gestión de las administraciones tributarias, tiene consecuencias en política tributaria, como reforzar el principio de renta mundial en la imposición a las personas físicas. Adicionalmente, a partir de 2014 el Foro Global desarrolló los estándares para el intercambio automático de información financiera, una función de administración tributaria netamente internacional que está teniendo gran influencia en el control fiscal en los países que vienen realizando los intercambios desde 2018.
A partir de estos avances de la CTI y ante los altos niveles de deuda y déficit, los gobiernos se focalizaron en el combate de la evasión y la elusión, producto de la planificación fiscal agresiva de grandes empresas multinacionales que trasladan sus beneficios a países de escasa o nula tributación, con la connivencia de éstos, en especial los “paraísos fiscales”. Así surge el proyecto “Erosión de la base imponible y traslado de beneficios” (BEPS por su acrónimo en inglés). Esta cooperación, limitada inicialmente a los miembros de la OCDE se fue ampliando progresivamente hasta alcanzar más de140 países en el denominado Marco Inclusivo (MI).
Aunque BEPS trata sobre todo de política tributaria, muchas de sus medidas exigen cooperación administrativa reforzada. Es el caso del intercambio de rulings de la Acción 5, la prevención de los abusos de convenios fiscales de la Acción 6, el intercambio de informes país por país de la Acción 13 o las revisiones entre pares para la resolución de controversias de la Acción 14. Más recientemente, la necesidad de CTI se está viendo reforzada en la implementación de la propuesta de los 2 Pilares, que transformarán la imposición a la renta internacional de empresas.
Fuente: Propias
Principales avances de la cooperación tributaria internacional en América Latina y el Caribe
Desde 2010 los países de América Latina y el Caribe (ALC) han hecho un esfuerzo para cumplir con sus compromisos internacionales y han mejorado sus capacidades domésticas para combatir la evasión fiscal:
- 13 países se han sumado al levantamiento del secreto bancario[1], lo que prácticamente significa que toda ALC está libre del mismo, y nueve de ellos lo hacen sin necesidad de orden judicial;
- Ocho jurisdicciones han eliminado las acciones al portador y ya no queda ninguna con ellas;
- 11 más han sumado a la evasión tributaria como delito previo al lavado de activos y
- 19 países prestatarios del BID (el 73%) son miembros de la Convención de Asistencia Administrativa Mutua en Tributación (CAAM), el instrumento más avanzado para implementar la CTI.
La colaboración internacional ha redundado en: (a) intercambios de información previa solicitud (EOIR) han pasado de cero a 362 en 2020, aunque concentrados en 4 países; (b) intercambio automático de información (AEIO) entre 14 países de ALC en 2021 y como miembros de la CAAM tendrán la posibilidad de intercambiar información con sus 144 signatarios; (c) 21 países han aprobado legislación de beneficiarios finales y están en proceso de implementación.
Gracias a esta infraestructura de control, siete países estiman haber recaudado € 3,600 millones adicionales como resultado exclusivo de las acciones por EOIR desde 2009 y se estima que en ALC se han cobrado € 21,500 millones adicionales debido a los programas de regularización voluntaria previos a los intercambios automáticos (CRS-AEIO) desde 2009, según el Informe de Transparencia del Foro Global en 2021. Finalmente, debe recordarse que en dicho documento se estiman en US$ 900 mil millones, de los cuales el 27% es financiero, el patrimonio offshore de ALC, lo cual pone en evidencia el arduo camino por delante.
Obviamente, este esfuerzo de los países fue apoyado por el BID y otras multilaterales que operan en la región mediante asistencia técnica por varios medios, incluyendo seminarios, manuales, entrenamiento, etc. y la mutua colaboración que se desarrollaron para capacitar cerca de 1.500 funcionarios.
Retos y posibles líneas de acción para América Latina y el Caribe para profundizar la cooperación tributaria internacional
El primero y más importante es reforzar el esfuerzo buscando la “completitud” de la aplicación de los instrumentos de transparencia fiscal en el combate a la evasión y los acuerdos de política tributaria que eviten que la planificación agresiva erosione las bases impositivas.
Las principales acciones para lograrlo son:
(a) redoblar el diálogo con los cuatro países de ALC que todavía no son miembros del Foro Global;
(b) trabajar con los siete países que aún no son miembros de la CAAM para que puedan aplicar de modo pleno la CTI, especialmente el intercambio automático de información;
(c) fortalecer las administraciones tributarias para que los compromisos se cumplan de manera efectiva, ya que varias jurisdicciones no remiten o no completan la información requerida. Inclusive sería positivo que EE. UU. se sumara al proceso ya que lo lideró con el FATCA; y
(d) dar un impulso realista al beneficiario final, ya que según una evaluación de TJN (Tax Justice Network) solo 44 de 133 países cumplen efectivamente con sus compromisos, y en ALC apenas siete.
Es importante también fortalecer la institucionalidad, los mandatos y procedimientos, para superar las asimetrías entre países en la formulación de políticas tributarias en los foros internacionales. Eso significa fortalecer el diálogo regional para que América Latina hable con voz propia y su rol no se limite a la adhesión a normativas definidas principalmente por los países desarrollados y los grandes emergentes en consulta con las grandes multinacionales. Esto va a requerir la modernización de las áreas internacionales de las administraciones tributarias, para lo que se necesita ayuda mutua, además del apoyo multilateral.
Otra oportunidad para la región es fortalecer la cooperación para mejorar el control del cumplimiento del IVA a los servicios digitales como de la renta internacional de empresas o los impuestos al patrimonio. En este sentido, la región debería:
- Implementar la factura electrónica para todas las transacciones transfronterizas de bienes, servicios, intangibles y financiamiento;
- impulsar el intercambio de información entre todas las jurisdicciones intervinientes del beneficiario final; y
- apoyar a los países para que accedan a los Informes País por País (IPPP) que actualmente presentan las grandes firmas multinacionales.
Finalmente, y no menos importante, es que estos avances lleven a la integración de todas las jurisdicciones a nivel global, y a la exclusión de las que no colaboran, al proceso de transparencia debido que un solo país con opacidad fiscal genera ineficiencia en mercados integrados e inequidades entre los socios comerciales. Además, es crucial que los mecanismos de CTI para el combate a la evasión también incluyan mejoras de gestión para ser eficaces sin olvidar la protección de los derechos de los contribuyentes, la seguridad de los datos y que los costos de cumplimiento y control sean lo más reducidos posibles.
En el BID somos conscientes de la magnitud de estos retos y de las dificultades que implica ser partícipe pleno en la CTI. Nuestra misión es poner a su disposición nuestros recursos técnicos y financieros, para que las administraciones tributarias de la región puedan mejorar en la movilización de recursos domésticos y así alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Conoce más sobre el trabajo del BID con las administraciones tributarias aquí.
Este trabajo está ligado al documento: Nueva Imposición Internacional sobre Sociedades. Desafíos, Alternativas y Recomendaciones para América Latina y el Caribe.
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[1],En todos los países que se ha derogado el secreto bancario, el titular de la cuenta mantiene derecho a la privacidad respecto de terceros, pero las autoridades de control, incluidas las tributarias, no se consideran terceros a este respecto.
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