Cómo mejorar la calidad del gasto público a través de las compras y contrataciones públicas inteligentes

Gran parte de la región de América Latina y el Caribe (ALC) está muy cerca de tener que embarcarse en procesos de consolidación fiscal para reducir sus déficits presupuestarios y endeudamiento, después de más de dos años aumentando su gasto para responder a la emergencia sanitaria y económica causada por la pandemia del COVID-19. 

En este contexto, los gobiernos de la región deben evitar repetir los mismos errores del pasado, es decir, deben ir mucho más allá de los recortes presupuestarios[1] que pueden tener consecuencias negativas sobre el crecimiento y la equidad. Es importante que implementen reformas para promover un gasto inteligente, que genere más calidad con menor costo, y que revisen extensivamente los incentivos que provocaron ese exceso de gasto, baja calidad o ambos.

Una oportunidad para avanzar en esta tarea es reformar los sistemas de compras y contrataciones públicas, pero desde una visión de calidad de gasto, es decir, identificando y analizando las reglas de juego y prácticas que permiten y dan espacio para el malgasto en los recursos públicos. Este rubro, representa un tercio del gasto del gobierno en América Latina y de acuerdo con nuestras estimaciones[2], más del 20% de dicho monto, es decir, unos 80 mil millones de dólares, se pierden ya sea por ineficiencias activas relacionadas a los casos de fraudes y hechos de corrupción; y pasivas, tales como altos costos administrativos o decisiones inefectivas.

Principales desafíos de gestión de las compras y contrataciones públicas

Aunque la región ha mostrado avances en hacer que estos sistemas sean más eficientes, competitivos y transparentes, este progreso ha sido desigual y estos sistemas aún son propensos al malgasto. Por un lado, ALC ha avanzado en la modernización de las plataformas de compras gubernamentales electrónicas (e-GP) (80 %tiene un sistema e-GP), sin embargo, la mayoría de ellos suelen tener una visión más dirigida hacia la publicación de información para incrementar la transparencia, con un enfoque limitado en el uso de información para incrementar la calidad del gasto[3].

Otro desafío que tenemos es que las entidades rectoras que se encargan de monitorear o asesorar en temas de compras públicas en los gobiernos, o no tienen dentro de sus funciones la autoridad del gasto, y cuando la tienen, no cuentan con una visión estratégica para hacer “más por menos”. Sobre este último punto, una reciente revisión que está realizando la División de Gestión Fiscal del Banco, ilustra este problema. En la región, aunque el 90% de los países tienen un ente rector de la contratación[4], la mayoría de estos continúan implementando un enfoque administrativo-legal en el que la gestión de la compra gira alrededor del cumplimiento de la norma, sin tener muy en cuenta el desempeño[5].

¿Qué pueden hacer los gobiernos entonces?  Es crítico tener en cuenta el objetivo prioritario de alcanzar la mejor relación de calidad y costos, en un ambiente de transparencia, competencia, eficiencia e integridad. Luego, hay otros objetivos secundarios, importantes también, que se podrán ir satisfaciendo a medida que se generan ahorros y más profesionalización y mejora en la gestión, sin perder de vista el objetivo principal.

La transformación hacia un gasto público más inteligente (i.e. gasto eficiente, efectivo y equitativo) requiere un mayor enfoque hacia el desempeño: más en relación con las finanzas públicas y menos con la visión legalista y procedimental.  Esto permitiría conocer dónde se encuentran las deficiencias y en algunos casos hasta las filtraciones y barreras que impiden lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios finales.

¿Cuál es la metodología de la herramienta del BID orientada a mejorar la calidad del gasto en compras y contrataciones públicas?

La herramienta desarrollada por la División de Gestión Fiscal del BID ayuda a los gobiernos a hacer este diagnóstico, al evaluar y cuantificar la (in)eficiencia del gasto que se ejecuta a través de la contratación pública y así identificar los factores críticos que lo causan y por ende factibles para ser mejorados por una gestión inteligente.

La herramienta se basa en las siguientes cinco premisas:

1. Medir todos los factores críticos, comunes a diferentes áreas del gasto como la gestión del presupuesto, la inversión pública y los sistemas de administración financiera pública.
2. Medir tanto la calidad del marco legal e institucional del gasto usualmente manifestado en procesos, así como la efectividad de las acciones en generar resultados.
3. Permitir evaluar el posible riesgo de corrupción en las compras mediante un módulo complementario.
4. Permitir aplicar la herramienta en ejercicios rápidos de evaluación y en diferentes módulos.   
5. Presentar evidencia de las calificaciones y complementar el esfuerzo que se haya realizado con otras evaluaciones del sistema de compras (como PRODEV, MAPS, MD-GEFIS).  El toolkit no busca reemplazar estas herramientas, sino ofrecer una orientación complementaria enfocada en la efectividad y desempeño para minimizar costos y lograr eficiencia, por lo cual los tiene en cuenta e incorpora avances previos.

Primera etapa: Diagnóstico de los principales desafíos a través de un mapa basado en factores críticos (heatmap)

Todas las áreas transversales y funcionales de gasto público en ALC sufren y coinciden en la mayoría de las deficiencias en la gestión, a los que denominamos Factores Críticos[6].

En el caso del Toolkit de Gasto Inteligente en Compras los factores críticos específicos son:

1. Planificación y Priorización: especifica si hay en funcionamiento una visión de largo plazo acompañada de evaluaciones ex ante que planifiquen y prioricen las actividades de compras;
2. Cobertura:   cuantifica si la legislación, el organismo rector y el sistema único de contrataciones electrónicas, entre otros, cubren todo o parte del gasto en compras a lo largo de todo el sector público nacional y subnacional;
3. Coordinación: mide si se logra unificar normas, coordinar mejoras, contratos, precios, y estrategias de adquisiciones a lo largo de todo el gobierno;
4. Competencia: provee mediciones de si hay normas y reglas de juego; y si estas se cumplen efectivamente para hacer que las adjudicaciones sean mayormente competitivas, con un número adecuado de oferentes y con precios dentro de los cánones que hay en el sector privado; evitando al máximo la colusión y otras prácticas prohibidas;  
5. Digitalización efectiva: mide si hay herramientas digitales que mejoran eficiencia y agilidad en los contratos y permiten crear estrategias de compras efectivas, mediante el análisis de las transacciones en línea;
6. Transparencia y participación: establece siexiste publicidad efectiva, datos abiertos y participación;
7. Profesionalización:  estima qué capacidad y efectividad de gestión y profesionalización existe para llevar a cabo esta reingeniería profunda del gasto público en compras en forma continua;
8. Evaluaciones ex post: analiza si se hacen evaluaciones de los costos y beneficios de las diferentes alternativas de contratación una vez fueron implementadas y si se usan para mejorar los sistemas de compras y los nuevos procesos contractuales y, por último;
9. Monitoreo:  mide la efectividad y los posibles desvíos sobre los productos y lo resultados de la gestión.

Cada una de estas áreas es investigada a fondo con el toolkit con un grupo de preguntas específicas que analizan tanto su marco legal e institucional como su efectividad para lograr resultados.

Los resultados del heatmap, o mapa crítico, sirven para priorizar las acciones de mejora en el gasto orientadas hacia dos propósitos. El primero corresponde a las acciones tendientes a mejorar la capacidad institucional del sistema, aplicables a factores con baja calificación institucional como una restricción para el logro de resultados.  El segundo abarca las acciones que buscan mejorar la efectivad en los factores con mayor desarrollo institucional que tienen una brecha amplia entre una calificación institucional alta y una calificación de efectividad baja.

Un vistazo de las principales deficiencias en la gestión de las compras y contrataciones públicas en América Latina y el Caribe

Aunque este toolkit está diseñado para ser aplicado al contexto de cada gobierno (nacional o subnacional), para ilustrar cómo funciona la herramienta, hemos realizado un ejercicio para un conjunto de países en la región, a fin de explicar mejor cómo funciona la metodología. 

El heatmap con los resultados que compartimos abajo, son parte de dicho ejercicio y cada factor crítico tiene una calificación que puede estar de 0 (deficiente) a 3 (suficiente).

En la tabla es claro que tanto factores institucionales como de efectividad afectan los resultados, pero también es importante notar que la efectividad es baja básicamente en todos los factores críticos, tornándose en uno de los problemas más graves.

Los resultados muestran que solamente el marco legal e institucional no son suficientes para mejorar la capacidad institucional y la efectividad. Lo que estaría indicando que las reglas del juego existen (casi ninguna de color rojo en la columna Marco Institucional) pero que no hay capacidad estatal para llevarlas a cabo (básicamente todas en tonos rojizos en la columna Efectividad).

De esta manera un diagnóstico que no mida el desempeño estaría tomando en cuenta solo la mitad del problema y sobreestimando ciertos factores para indicar que no necesitan ser reformados ni fortalecidos. 

Por ejemplo, los factores de Cobertura y Coordinación recibieron una nota de 2,50 y 2,75 respectivamente, pero cuando se mide la efectividad de estos factores las calificaciones son bajas, representando 1,13 y 1,73. Eso significa que, aunque existe una marco regulatorio, organizacional y electrónico, este cubría en el mejor de los casos, solo aproximadamente un 30% del gasto total de contratación. Debido a que por ejemplo los entes rectores de contratación tienen limitada capacidad para hacer cumplir la obligatoriedad del registro, o el marco legal tiene numerosos regímenes especiales de contratación para sectores específicos, lo cual permite funcionar “fuera” de las reglas del sistema.

También, al revisar los temas de competencia, se encontró que, aunque existen normas y reglas de juego que alientan el uso de métodos competitivos, estas reglas solo se aplican en pocos procesos de alto valor. En promedio, por ejemplo, la licitación pública, se emplea en 2,4% de los procesos, que corresponden al 35% de los montos contratados. Este poco uso de licitaciones puede ser consecuencia de la existencia de una multiplicidad de modalidades de contratación, que podría estar desalentando el uso de modalidades competitivas. Cada país tiene en promedio nueve modalidades distintas de contratación, alcanzando en algunos países hasta 24 modalidades.

En cuanto a participación, se observa que en las licitaciones públicas se presentan 2,7 ofertas por proceso en promedio. Este número es relativamente bajo y podría estar asociado a obstáculos tales como la percepción de prácticas prohibidas (por ejemplo, direccionamiento de contratos), excesivos requerimientos para participar, lotes muy grandes que limitan la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas, la falta de financiamiento que compense la demora en los pagos del sector público, entre otros.

Segunda etapa: La hoja de ruta o mapa de prioridades

La Hoja de Ruta, o roadmap, tiene como propósito priorizar los factores presentados en el Mapa Crítico y promover una secuencia óptima de acciones que deben tomar los gobiernos para mejorar la calidad del gasto. Es importante observar que no todos los factores que reciben calificaciones bajas deben ser priorizados. Por ejemplo, si un país tiene un nivel aceptable en uno de los factores, pero este es crucial y necesario en el corto plazo para minimizar el malgasto; debe entrar en las recomendaciones prioritarias.  Pero si la brecha es grande, y la importancia del factor no es crucial en el corto plazo, se dejará esa recomendación para una etapa posterior.

La hoja de ruta para definir la priorización se basa en un análisis combinado de dos elementos que impactan significativamente en la minimización de costos para una calidad dada de la gestión de compras:

1. la magnitud del problema medido por el Mapa Crítico o el análisis de brechas, y 
2. el impacto esperado de la mejora y de la complementariedad del factor con otros factores. Algunos factores son multiplicativos más que sustitutivos perfectos entre sí y potencian el resultado de otros factores. Tal es el caso, por ejemplo, de cumplir con el factor de competencia, pero fallar en el de cobertura. En este caso, los resultados posibles de tener un funcionamiento efectivo en competencia no se verán reflejados en resultados significativos de menores costos o mayor calidad, ya que aplican a un porcentaje bajo de las compras públicas del país. 

Para poder generar un ranking en la Hoja de Ruta de la importancia de los factores se necesita incorporan tanto su poder multiplicador con otros factores  como el impacto que tienen en producir ahorros con precios más competitivos o mayor calidad y generar un ranking en los factores críticos más importantes.   Los impactos de los diferentes factores críticos están basados en la literatura y la evidencia disponible, relacionada a evaluaciones o análisis que han mostrado ganancias de eficiencias importantes que varían desde el 2% hasta 60%, según la magnitud de la reforma, especialmente en cobertura, competencia, coordinación y sistemas digitales eficientes.

Estas estimaciones, también las realizamos exitosamente como piloto ya en algunos países de la región mediante el uso de métodos de pronósticos (cuánto se gastaría en el futuro si se implementara la iniciativa) y simulación (cuánto se habría gastado en el pasado si se hubiera implementado la iniciativa).  

Los resultados muestran que las iniciativas podrían generar ahorros independientes de alrededor del 3% del gasto de contratación anual, que al combinarse en un roadmap de por lo menos mejoras en tres de las brechas de los factores críticos podrían alcanzar un ahorro total de aproximadamente un 10% del gasto de contratación, disminuyendo ineficiencias en un 50%.

Con esta priorización basada en evidencia, los gobiernos avanzan en la toma de decisiones de políticas pública de manera estratégica, enfocando sus esfuerzos en las medidas que generen los mayores beneficios en el menor tiempo posible, lo que puede ayudar a liberar recursos que pueden ser usados para mejorar el crecimiento inclusivo que tanta falta hace en nuestra región.

Las autoras agradecen de manera especial las contribuciones de Romina Nicaretta y Carlos Mauricio Ortiz en la elaboración de este blog.

Conoce más sobre nuestro trabajo para mejorar la calidad del gasto público.

Otros blogs relacionados:

Fortaleciendo la calidad del gasto público de América Latina y Caribe con las evaluaciones ex ante de programas presupuestarios

El Sistema de Costos: una Herramienta para Mejorar la Calidad del Gasto Público

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[1] Allas, Tera; Dillon, Roland; and Gupta, Vasudha; “A Smarter Approach to Cost Reduction in the Public Sector.” June 2018, McKinsey & Company.

[2] Izquierdo, A. Y C. Pessino (2018), La (in)eficiencia del gasto público, BID, noviembre

[3] Pessino, C. y Calderón. A (2019). ¿Cómo avanzar en la reforma de las compras y contrataciones públicas en América Latina y el Caribe?, Recaudando Bienestar, BID;

[4] OECD. 2016a. Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing.

[5] Calderon, A y Ortiz C (2022) Los entes rectores de contratación publica en América Latina. Por publicar.

[6] Pessino, C., A. Izquierdo, J. Puig and G. Vuletin. (2018). Mejores instituciones: la clave para un mejor gasto público, BID.