¿Cómo financiamos la infraestructura urbana?

Por Ellis J. Juan, Coordinador General de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles

_{Construcción del Trans450, sistema de Buses de Transito Rápido (BRT) en Tegucigalpa, Honduras. ICES, 2014}

Las agencias internacionales de desarrollo estiman que se requiere alrededor de 5% del PIB para responder a las necesidades anuales de inversión en infraestructura y asegurar un crecimiento de la economía promedio del 4% anual en nuestra región. Durante el periodo de 2010 – 2012 solo se invirtió un promedio de 2,4% del PIB en la región, incluyendo la inversión pública y privada. Del total de estas necesidades de inversión en infraestructura, los gobiernos sub-nacionales de la región representan aproximadamente el 60% (US$ 150 billones, base PIB 2012).

Los 14 Planes de Acción que hemos desarrollado para las ciudades en la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) identifican necesidades de inversión promedio — exclusivamente en las intervenciones priorizadas — de alrededor de US$ 1 billón a US$ 2 billones por ciudad. Estas ciudades emergentes (intermedias) representan aproximadamente el 30% del PIB regional, pero son las de mayor crecimiento demográfico y económico. Estas son cantidades muy importantes para nuestras ciudades.  La mayoría de estas ciudades emergentes carecen, en los actuales momentos, de la capacidad fiscal necesaria para afrontar inversiones de este tipo.

Para financiar infraestructura urbana, los gobiernos municipales cuentan con las siguientes fuentes de financiamiento: 1) cobro de tarifas por la provisión de servicios públicos a los ciudadanos, 2) subsidios y/o transferencias federales, 3) captación de plusvalía (impuestos prediales), y 4) fondeo de terceros (mercados financieros, y asociaciones público privadas).

Además de estas cuatro fuentes, los municipios en general cuentan con la posibilidad de crear impuestos asociados con la prestación de un servicio (ej., turismo), o tasas especiales vinculadas a alguna necesidad (ej., energía no renovable, etc.). No obstante, en los municipios de la Iniciativa estas cantidades no son relevantes aún.

Es en este respecto que por medio de nuestro trabajo en estas ciudades estamos infiriendo algunas lecciones importantes sobre los retos de nuestros municipios para el financiamiento de infraestructura urbana.

Lección 1: Tarifas y subsidios

El cobro de las tarifas, a excepción de sectores como el energético (donde la recuperación de costes vía tarifas es relativamente alto), y el de telecomunicaciones (donde la inversión es mayoritariamente privada y requiere de retornos atractivos), a duras penas alcanza a cubrir en promedio el 40% de los costos de proveer el servicio. Esto es particularmente notable en los sectores de agua, sanidad, residuos sólidos y transporte urbano.

Es cierto que ni siquiera en economías desarrolladas, sectores como el transporte urbano alcanza tarifas de recuperación total de costes. Sin embargo en estos países el sistema de subsidios es explícito y cuenta con fuentes presupuestarias multianuales. Con marcadas excepciones este no es el caso en las empresas municipales de prestación de servicios de nuestras ciudades. En su mayoría, nuestras ciudades presentan un sistema de subsidios poco transparente y sin fuente de fondeo multianual.

Esto crea una suerte de círculo vicioso en que: no recuperamos los costos, produciendo recortes en gastos de mantenimiento y expansión del servicio, y como consecuencia se deteriora la calidad del servicio, lo cual disminuye la propensión del ciudadano a pagar, y como resultado recuperamos menos costos. Esto hace muy difícil el poder atraer inversiones privadas para la provisión de servicios de infraestructura urbana, deteriorando al mismo tiempo las finanzas públicas de la ciudad.

Lección 2: Plusvalía predial

Las ciudades en economías desarrolladas han podido desarrollar esquemas de monetización de los futuros aumentos de valor de los inmuebles motivado a importantes inversiones en renovación urbana, movilidad, y modernización de los servicios públicos. Esta plusvalía recogida a través de los impuestos prediales les ha permitido financiar estas renovaciones y modernizaciones. Algunas ciudades en la región han utilizado con cierto grado de éxito esquemas similares. Rio de Janeiro financió parte de la renovación portuaria de Porto Maravilha en el 2009 a través de la emisión de certificados bursátiles, CEPACs, que capturaban el aumento del valor del inmueble.

_{Perspectiva futura de la Región de Puerto después de las obras de reurbanización del Porto Maravilha}

Sin embargo, para que sistemas de este tipo puedan funcionar es indispensable contar con sistemas actualizados y modernos de catastro predial, y al mismo tiempo contar con una gestión eficiente de cobro de este tipo de impuestos con un sistema de incentivos que promueven el cumplimiento de dicha regulación. Lamentablemente en las ciudades en nuestro Programa, con contadas excepciones, este tema de los registros de propiedad y cobro de predial es una materia pendiente (a pesar de que las nuevas tecnologías han bajado sensiblemente los costos de actualizar los registros). No en vano, en promedio recolectamos en el impuesto predial en la región seis veces menos en promedio que los países de la OECD.

Lección 3: Fondeo de terceros

Para tener acceso independiente y sin garantías soberanas a los mercados financieros es preciso tener la calidad crediticia requerida por el mercado y ser sujeto de crédito. Las ciudades intermedias en el programa, con alguna excepción, tienen una calidad crediticia en ratings locales que va desde B+ hasta BBB-. En la mayoría de los mercados financieros de la región esto no es suficiente para obtener un crédito a largo plazo (10 a 20 años).

De igual forma funcionan los mercados de iniciativa privada (asociaciones público privadas). Es muy difícil para una empresa privada que va a construir una planta de tratamiento de aguas negras para una ciudad emergente, obtener financiamiento para el proyecto sobre la base de un contrato de suministro de largo plazo que estipula una promesa de pago del municipio de una determinada cantidad de unidades monetarias por metro cubico de agua tratada, si dicho municipio tiene una calidad crediticia pobre. Será necesario requerir de una garantía del gobierno nacional que cubra dicho pago. En este momento comienzan las complejidades financieras y políticas y el proyecto termina por aplazarse o cancelarse.

Sin embargo hay otros tipos de Municipios que sin tener una situación de “holgura” fiscal son capaces de atraer inversiones privadas en renovación e infraestructura urbana en función de la transparencia y eficiencia de su gestión, y la utilización “inteligente” de política pública.

La Ciudad del Rosario en Argentina, ha logrado en los últimos 15 años la recuperación urbana de la costa del Río Paraná vía el uso de nueva regulación municipal que modifica el uso de los suelos en la avenida Costanera permitiendo la convivencia de áreas residenciales, comerciales y de espacio público, aumentando el valor de esos predios. Esta plusvalía es compartida entre los dueños de los predios y la municipalidad vía contratos de concesión a largo plazo (figura legal existente en la mayoría de los Marcos Jurídicos de la región). En estos contratos se estipula las obligaciones del sector privado en la provisión de infraestructura urbana y de espacio público en contraprestación por el derecho a la explotación comercial del predio. Al momento se ha recuperado un total de 13 kilómetros de costa, que han modificado de forma importante la identidad y futuro de la ciudad.

_{La Costanera del Rio Parana, Rosario, Argentina}

Cómo afrontar los desafíos fiscales

Estos retos presentan en principio un cuadro no muy optimista en torno a las posibilidades de nuestras ciudades para movilizar los fondos necesarios para ejecutar las obras y proyectos de infraestructura urbana que garanticen la sostenibilidad de la ciudad, un nivel de calidad de vida aceptable y una mayor competitividad.

Por ello es sumamente importante mejorar la capacidad fiscal de nuestras ciudades y trabajar en los distintos frentes que mejoren la calidad crediticia de un municipio. Debemos:

• diseñar políticas tarifarias que promuevan una mejor recuperación de costes, mientras al mismo tiempo aseguramos la cobertura de los segmentos menos favorecidos por la vía de subsidios explícitos y transparentes;
• modernizar los sistemas de catastro y fortalecer la gestión de cobro de los impuestos prediales, así como la gestión de los activos inmuebles de la ciudad;
• digitalizar la gestión de gobierno, haciendo más eficiente el uso de los recursos públicos; y
• sobre todo, mantener una gestión fiscal que independientemente de las bondades fiscales, sea al menos transparente, con calidad gerencial y que comunique credibilidad a los inversionistas privados.

En otras palabras, debemos enfocarnos en todas aquellas actividades que mejoren los estados financieros de un municipio. Solo así lograremos que nuestras ciudades tengan más autonomía financiera y fortaleza fiscal que les permita entonces tener acceso a fuentes de terceros para financiar la necesaria inversión en infraestructura urbana. Esto es el reto que intentamos cubrir en nuestro Plan de Acción ICES dentro del pilar de Sostenibilidad Fiscal y Gobernanza.