¿Quién decide el presupuesto?

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PORTADAEl Presidente Obama presentó el 2 de febrero al Congreso,  su propuesta de presupuesto por $4 billones de dólares para el ejercicio fiscal 2016, perfilando las prioridades de gasto para los próximos 10 años. En virtud de su propuesta los grandes ganadores resultan ser los más necesitados, las clases medias, los militares y la industria de la construcción, gracias a una combinación de recortes de impuestos y créditos, así como la infraestructura y el gasto de defensa. Por otro lado, los perdedores en esta propuesta resultan las poderosas empresas trasnacionales, así como los halcones del déficit.

Así las cosas,  no es de sorprendernos que un Congreso con mayoría republicana se oponga rotundamente a la propuesta y a las prioridades que se esbozan. ¿Cuál es el siguiente paso? ¿Quién decide realmente el presupuesto?

En los Estados Unidos el Congreso juega un papel primordial en la decisión presupuestaria. Por ello, el presidente tiene que negociar con el Congreso, y en muchas oportunidades el Congreso le tuerce la mano al presidente. En los países de América Latina, pese a contar con un sistema presidencial muy similar al de los EEUU y con un proceso presupuestario también formalmente similar, el rol del poder legislativo tiende a ser muy diferente. En general, el “hiper-presidencialismo” ha llegado tambien  al proceso presupuestario.

Entonces  ¿Quiénes deciden el presupuesto?  Este es el tópico central de análisis del libro del Departamento de Investigación que analiza el proceso presupuestario en 8 países de la región y que encuentra que en la mayoría de ellos el Congreso juega un rol secundario -por no decir ínfimo – en las decisiones presupuestarias.

Hay varios mecanismos que se utilizan en la región para disminuir la actuación del Congreso en el proceso de formulación del presupuesto. Primero, existen reglas fiscales que limitan que puede hacer el Congreso durante la etapa de aprobación. Por ejemplo, mientras que sólo en algunos países el Congreso tiene capacidad de incrementar el presupuesto hacer cambios irrestrictos al presupuesto como en EEUU, en países como Brasil, México y Perú el Congreso sólo puede reasignar partidas en la medida en que esto no afecte el balance de las cuentas fiscales propuesto por el Ejecutivo. En Chile, las restricciones son aún mayores, ya que el Congreso sólo tiene la potestad de disminuir el gasto.

Hay otras maneras por las cuales el poder ejecutivo puede afectar la capacidad del Congreso. Una de ellas es dándole poco tiempo para analizar el presupuesto y aprobarlo. Esto se potencia por la baja capacidad que tienen algunos Congresos para evaluar el proyecto del ejecutivo.

Dada la limitada capacidad del Congreso, otra manera en la que el Ejecutivo reina en el proceso es mediante la sub o sobre estimación de ingresos. En general, todos los países cuentan con normas de contingencia ante la eventual escasez o sobrante de recursos. En algunos casos, si los recursos son menores que los presupuestados, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de hacer recortes de gastos discrecionalmente (Brasil). En otros casos, si los recursos son mayores que los presupuestados, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de asignar dichos recursos en forma discrecional (Argentina y Bolivia entre otros).  Estas facultades han llevado a que los países sobre o subestimen discrecionalmente los ingresos, algo que no ocurre en los EEUU (en gran parte gracias a la existencia del CBO –u oficina de presupuestos del Congreso) que se asegura que disminuir dichos errores y que si existen no sean sistemáticos.

Un resultado interesante que surge de analizar los poderes presidenciales es que el aumento de poderes presupuestarios en manos del Poder Ejecutivo, que a priori estaba pensado para reducir el gasto, no necesariamente ha logrado el objetivo buscado. Si bien el quitarle prerrogativas a los congresistas para incluir gastos adicionales en el presupuesto debería reducir el gasto (ellos tienen incentivos para generar el comúnmente llamado pork-barrel), los Presidentes parecen haber sucumbido a la tentación de aumentar ellos el gasto, dado que ahora cuentan con un mayor control de hacia donde se asignan los gastos. Este es el resultado que surge del estudio  The Economic Effects of Constitutions: Do Budget Institutions Make Forms of Government More Alike?” cuyo análisis detallado dejamos para otra nota.

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El Autor

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini

Carlos Scartascini obtuvo su Doctorado y su Master en Economía en George Mason University (EE.UU.), y su Licenciatura en Economía en la Universidad Nacional del Sur (Argentina). En George Mason University recibió el premio "William Snavely Award for Outstanding Achievement in Graduate Studies in Economics". Actualmente, trabaja como Economista Principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en temas de fortalecimiento y modernización del Estado. En el Banco, ha liderado varios proyectos con implicancias de política, como el de evasión impositiva en municipalidades de Argentina (aquí un video resumen), de reforma impositiva en América Latina, de desarrollo de los marcos fiscales de mediano plazo y de presupuestación por resultados, de instituciones presupuestarias, y sobre los procesos de decisiones públicas en América Latina, entre otros.

1 Comment

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  1. Si, efectivamente en nuestros países de ALC, el hiperpresidencialismo, sustentado en el marco legal o en el avasallamiento presidencial, permite que el Poder Ejecutivo elabore el presupuesto discrecionalmente, a veces sin sujeción estricta a la realidad económica.
    Sin embargo, creo que el caso Venezuela es digno de estudio como un “worst practices” que consiste an someter a la aprobación legislativa un presupuesto subestimando los ingresos, para luego ir aprobando créditos adicionales tan recurremtes conformando prácticamente otro presupuesto (paralelo); de esta forma, entre otras prácticas insanas, elude asignar a los niveles de gobierno subregionales (Estados y Municipios) lo que les corresponde de acuerdo al marco legal.

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