Es conocido que los países de América Latina presentan deficiencias en su integración con la economía internacional. Numerosos estudios dan cuenta de ello, a la vez que recomiendan distintas políticas para impulsar el avance de la internacionalización productiva en la región. Pese a sus potenciales beneficios, las políticas recomendadas solo pueden concretarse en presencia de ciertas capacidades estatales, que difieren según el tipo de instrumento. No se necesitan las mismas capacidades para administrar un régimen de admisión temporal de importaciones que para implementar una ventanilla única de comercio, promover exportaciones o atraer inversiones. Las políticas también difieren en cuanto a los costos y riesgos (e.g. corrupción, captura[1]). Sin embargo, muchas veces se adoptan sin evaluar la disponibilidad de capacidades, así como los costos y riesgos asociados, llevando a que no se obtengan los beneficios esperados o se generen experiencias truncas o fallidas.
Aunque las herramientas y categorías analíticas disponibles para evaluar las capacidades y riesgos involucrados en los distintos tipos de política han sido hasta ahora limitadas, se han realizado esfuerzos significativos para superar este desafío. El documento “¿Cómo apoyar la internacionalización productiva de América Latina? Análisis de políticas, requerimientos de capacidades estatales y riesgos”, elaborado para el Sector de Integración y Comercio (INT) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha sido un paso importante en esta dirección. Este trabajo tiene como objetivo construir estos instrumentos de análisis y aplicarlos en una evaluación general de las políticas de internacionalización productiva en América Latina. Las secciones siguientes de este blog proporcionarán una visión más detallada de estos valiosos instrumentos.
Abriendo la “caja negra” de las capacidades
Nuestro punto de partida es una taxonomía que consta de cuatro tipos de intervenciones[2]:
- “regímenes de incentivos fiscales y financieros”, destinados a promover exportaciones e inversiones;
- “programas de apoyo a la internacionalización productiva”, generalmente a cargo de agencias especializadas en promover exportaciones e inversiones e instituciones de apoyo financiero;
- “infraestructura operativa, legal y física”, que reduce costos y tiempos de operaciones comerciales (infraestructura física y de telecomunicaciones, facilitación del comercio, acuerdos internacionales, etc.);
- “coordinación de políticas de apoyo a la internacionalización”, como planes exportadores, consejos, mesas y otros mecanismos de coordinación de las estrategias de internacionalización.
Las capacidades requeridas difieren según las distintas “fases” del ciclo de vida de las políticas:
- Adopción: Este es el momento de decisión para la implementación, diseño y “puesta en marcha”.
- Operación: Aquí se realiza la administración de los beneficios y/o servicios que presta la política.
- Evaluación: Esta fase implica el continuo monitoreo y realización de evaluaciones de impacto, con eventuales decisiones de rediseño o de terminación.
También los riesgos asociados son diferentes en estas tres fases.
De nuestro análisis surge que los cuatro tipos de políticas difieren particularmente en la fase de operación, siendo los programas y las políticas de coordinación aquellos que requieren en esa etapa capacidades más complejas y difíciles de construir. Por otro lado, los regímenes tienen menores demandas de capacidades durante esta fase, lo cual favorece su supervivencia y predominio en muchos países, aun en ausencia de las capacidades requeridas para desarrollar adecuadamente las dos fases restantes.
La situación en América Latina
Los países de la región han implementado una amplia variedad de políticas de apoyo a la internacionalización, pero no siempre lograron generar los impactos esperados. Muchas veces los costos de esas intervenciones parecen haber sido excesivos con relación a los beneficios obtenidos, o no se han contemplado apropiadamente los riesgos. A la vez, mientras que en varias ocasiones se han mantenido en el tiempo políticas que no han sido evaluadas rigurosamente y cuyo balance costo-beneficio es dudoso, se han discontinuado otras en base a criterios políticos y no técnicos.
Asimismo, la región ha dado prioridad de manera desproporcionada a los regímenes por sobre los programas y los esfuerzos de coordinación, y no siempre ha logrado proveer el tipo de infraestructura requerida para facilitar las exportaciones y la atracción de inversiones. El costo fiscal de los regímenes puede ser un par de órdenes de magnitud superior al de los programas, y es también ampliamente superior al de las políticas de coordinación. A la vez, hay bienes públicos relevantes (e.g. facilitación del comercio), relativamente poco costosos, cuya provisión es muchas veces insuficiente. Esta desproporción es desconcertante, más aún considerando que la evidencia sobre el impacto de los regímenes es, en el mejor de los casos, mixta. Adicionalmente, los regímenes abren más espacio para prácticas de captura y corrupción y su remoción es a menudo compleja aun cuando no entreguen los resultados esperados debido a la conformación de bloques de interés económico-políticos en torno a su mantenimiento.
La preferencia por los regímenes puede explicarse por diversas razones: i) el requerimiento de capacidades es menor, principalmente en su parte operativa; ii) es fácil adoptar algún régimen, por ejemplo, replicando las características de programas vigentes en otros países; iii) el costo fiscal en general consiste en renuncias tributarias que no implican erogaciones directas; iv) la visibilidad e impacto político de los regímenes es usualmente mayor, ya que es sencillo atribuirles la creación directa de una cierta cantidad de puestos de trabajo.
Por el contrario, los programas requieren de capacidades más complejas, así como flexibilidad y esquemas de incentivos apropiados. A la vez, tienen menos rédito político, son más difíciles de comunicar e implican gastos directos que, aunque pequeños, tienen siempre usos alternativos más urgentes y/o prioritarios. En estas condiciones, la convicción política para adoptar programas puede ser escasa, lo que se traduce en un financiamiento insuficiente o volátil. Así, pueden emerger “círculos viciosos”: al tener un programa recursos escasos o volátiles, no logra implementar adecuadamente sus actividades, lo cual limita su impacto y facilita su remoción.
Recomendaciones
En conclusión, América Latina ha implementado una variedad de políticas para apoyar la internacionalización, pero estas a menudo no han logrado generar los impactos esperados debido a una serie de factores. Estos incluyen un énfasis excesivo en los regímenes, una falta de infraestructura adecuada, y una falta de capacidades necesarias para implementar y evaluar políticas. Con estos puntos en mente, presentamos las siguientes recomendaciones:
La primera recomendación es que, antes de decidir adoptar una intervención, es necesario contar con las capacidades para implementarla adecuadamente a lo largo de su ciclo de vida, así como identificar y evaluar apropiadamente sus riesgos potenciales. Esto es particularmente importante para políticas con fuertes costos hundidos y dificultades políticas para revertirlas.
A la vez, la elección óptima del portafolio de políticas no debería tomar dichas capacidades como dadas e inmutables, sino “invertir” en su construcción pari passu se avanza en el proceso de desarrollo. Los logros obtenidos pueden ayudar a legitimar a las agencias que las implementan y contribuir a que ganen estabilidad y acumulen capacidades individuales y organizacionales que las habiliten a manejar intervenciones más complejas y con impactos más amplios y sustantivos. Ello es imprescindible si aspiramos a que nuestros países mejoren significativamente su integración en la economía global.
[1] Por captura se entiende las situaciones en que determinados grupos de interés toman control o tienen influencia decisiva sobre las decisiones de política pública para volcarlas hacia sus propios intereses.
[2] En este contexto, un ‘régimen’ se refiere a un conjunto de reglas y regulaciones establecidas por el gobierno o una autoridad reguladora que dicta cómo deben operar ciertos sectores o actividades económicas. Por otro lado, un ‘programa’ se refiere a una serie de actividades o iniciativas específicas diseñadas para alcanzar un objetivo particular.
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