El juego internacional de la rayuela
Los responsables de políticas alrededor del mundo procuran impulsar el crecimiento económico y las inversiones, utilizando diversas estrategias que incluyen, entre otras, la atracción de inversión extranjera directa (IED). A fin de lograrlo, revisan las leyes de inversión, reducen las cargas administrativas, proponen nuevos esquemas de incentivos de inversión, y crean y reinventan agencias encargadas de promover y facilitar las inversiones – las denominadas agencias de promoción de inversiones (API).
Con el designio de optimizar sus API, los gobiernos modifican con frecuencia su diseño institucional. Cada año se abre una nueva agencia, se reforma o cierra una agencia existente, en no pocos casos para reabrirse al poco tiempo.
En los últimos 30 años, el número de países con APIs se cuadruplicó en América Latina y el Caribe (ALC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y cerca de una de cada cinco agencias se sometió a una importante reforma institucional en los últimos cinco años. Solo en 2016 una agencia nueva fue creada en Argentina, Chile y el Reino Unido.
Figura 1. Proliferación de las agencias de promoción de inversiones
Nota: Los países de ALC aparecen en rojo. Los países de la OCDE (excluidos los de ALC) están en negro.
Fuente: Volpe Martincus and Sztajerowska (2019)
Asimismo, los países han ampliado significativamente el alcance de las redes de oficinas internacionales de sus API: cerca de 20 nuevas oficinas fueron abiertas en el exterior en los últimos cinco años (Figura 2).
Estos continuos reajustes al diseño y las responsabilidades de las agencias demuestran que los gobiernos están claramente buscando soluciones y que la tarea está lejos de haberse completado.
Figura 2. Expansión de las API y su red de sus oficinas en el extranjero
Nota: Los países de ALC aparecen en rojo. Los países de la OCDE (excluidos los de ALC) están en negro.
Fuente: Volpe Martincus and Sztajerowska (2019)
¿Todos los caminos conducen a Roma?
¿Qué hemos aprendido sobre la experiencia de dichas agencias en más de 50 países? Una conclusión es clara: no existe una solución mágica para diseñar y administrar agencias efectivas.
Cómo armar el rompecabezas de la promoción de inversiones, un estudio exhaustivo e innovador de 51 agencias en ALC y a la OCDE, revela que hay una multiplicidad de enfoques para establecer y manejar una API. Las agencias difieren en casi todos sus aspectos, desde el tamaño general, la intensidad de las reformas y la independencia institucional (“quienes son”), hasta el grado en el que se especializan, se enfocan en ciertas inversiones, interactúan con otras entidades y evalúan sus actividades (“qué hacen y cómo lo hacen”). (Figura 3)
En general, las API de los países de la OCDE tienden a ser más grandes, más especializadas y focalizadas, y a evaluar más sus intervenciones que sus pares de ALC. Por ejemplo, el presupuesto anual de la agencia mediana de ALC es de US$ 5 millones, mientras que el de la contraparte de los países de la OCDE alcanza los US$ 14 millones. La API mediana de la región emplea un total de 48 personas, comparada con las 135 que emplea la contraparte de la OCDE (de las cuales entre un 30 % y un 40 % se dedica a la atracción de IED).
Figura 3. Puntaje general de las APIs
Nota: El informe incluye puntajes individuales para cada IPA en relación con los promedios de la OCDE y ALC. La herramienta en línea www.iadb.org/InvestmentPromotion permite realizar comparaciones entre agencias.
Fuente: Volpe Martincus and Sztajerowska (2019)
A su vez, las agencias de ALC tienden a ser más independientes e interactuar con una mayor cantidad de actores, en parte, para compensar su menor tamaño y otras debilidades de la administración pública. Por ejemplo, un tercio de las API de ALC son privadas o mixtas (público-privadas), y la mayoría tiene una junta directiva compuesta por cerca de dos tercios de miembros que no pertenecen al sector público. Asimismo, la API mediana de ALC interactúa con 30 organizaciones distintas de los sectores privado y público, comparada con la API mediana de la OCDE, que interactúa con 26 actores institucionales.
Lecciones clave: ¿Qué factores afectan su impacto?
Mientras los gobiernos alrededor del mundo juegan a la rayuela de la promoción de inversiones, cambiando constantemente la constelación de APIs y sus características, la pregunta es, ¿marcan una diferencia las agencias de promoción de inversiones?
La respuesta corta agregada es sí.
A igualdad de otros factores, el tamaño relativo y las estrategias específicas de cada API pesan sobre su efectividad. Así, el estudio muestra que, después de controlar por el tamaño de sus países, hay una relación positiva entre los presupuestos de las API (per cápita) y su intensidad de focalización y la IED entrante, tanto en términos de valor total del stock invertido (per cápita) como de la cantidad total de filiales de empresas multinacionales establecidas en el país (per cápita). (Figura 4)
Los responsables de políticas y los expertos en API en busca de una hoja de ruta que les permita conocer qué reformas son verdaderamente necesarias y qué aspectos sería preferible conservar inalterados deberían realizar evaluaciones de impacto de las actividades promocionales de las agencias individuales. Con este ánimo, el Sector de Integración y Comercio del BID está llevando a cabo actualmente dichas evaluaciones en 12 API de ALC. Por su parte, la OCDE está en conversaciones con varias de las agencias de sus países.
Figura 4. Agencias de promoción de inversiones y su impacto en la IED
Nota: El gráfico muestra el signo de los efectos estimados de factores específicos por país y por agencia de promoción de inversiones sobre el valor total del stock de IED entrante per cápita al país respectivo y la cantidad total per cápita de filiales de empresas multinacionales extranjeras establecidas en el país (expresados en logaritmo natural) que son estadísticamente significativos. Mayores detalles sobre la metodología utilizada pueden encontrarse en el reporte.
Los líderes que realmente desean resolver el rompecabezas de la promoción de inversiones deben apostar todo su valor intelectual y político para admitir las carencias existentes y adoptar políticas basadas en la evidencia.
De lo contrario, el juego de rayuela continuará sin fin.
Los principales hallazgos de este informe pueden ser visualizados en estos gráficos interactivos.
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