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13 Oct 2017

El semáforo de la frontera: Cómo el procesamiento aduanero afecta el comercio

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Si te interesa saber más sobre este tema, puedes leer el Capítulo 2 del reporte institucional del Sector de Integración y Comercio del BID Cómo salir del laberinto fronterizo y el Documento de Trabajo IDB-WP-705 “Aduanas” (en inglés). 

Los semáforos son parte inherente del paisaje urbano y han regulado el movimiento vehicular en el último siglo. Menos sabido es que un mecanismo similar gobierna el movimiento comercial a través de las fronteras. Efectivamente, los organismos aduaneros procesan todos los cargamentos que entran o salen de sus respectivos países para asegurar que dichos envíos cumplan con las regulaciones comerciales y los estándares de seguridad relevantes. A tal efecto, llevan a cabo controles de alcance variado. En particular, algunos cargamentos no son inspeccionados (canal verde), otros solo están sujetos a una inspección de la documentación asociada (canal amarillo o naranja) y algunos deben someterse a un examen exhaustivo, tanto documental como físico (canal rojo). Estos distintos canales de procesamiento se asemejan a un semáforo fronterizo, conforme al cual los cargamentos que pasan por el canal verde pueden atravesar la frontera sin detenerse, en tanto que aquellos asignados a los canales amarillo/naranja y rojo son frenados. Estos últimos envíos sufren un retraso mucho mayor, ya que su procesamiento implica una inspección física y, por tanto, una detención total.

¿Cómo opera el semáforo fronterizo? Los sistemas aduaneros de gestión de riesgo

A fin de realizar esta asignación a los diferentes canales, las aduanas utilizan cada vez más sistemas de gestión de riesgo con el objeto de determinar con la mayor precisión posible qué cargamentos deben ser inspeccionados y, de este modo, minimizar la interferencia con los flujos de comercio. Dichos sistemas de gestión de riesgo presentan distintos niveles de sofisticación. En la versión más básica, los criterios de selección fundamentalmente consisten en «listas negras» de firmas importadoras y exportadoras, de bienes y de destinos/orígenes establecidas sobre la base de información simple de las declaraciones aduaneras y de infracciones pasadas, además de un componente aleatorio para evitar la predicción perfecta. Esto típicamente resulta en niveles de efectividad bajos, es decir, índices altos de inspecciones e índices bajos de irregularidades.

Las variantes más avanzadas hacen un uso intensivo de herramientas econométricas sobre un conjunto más amplio de datos generados por los sistemas de información de las aduanas y de otros organismos, especialmente para las importaciones. Estos datos pueden incluir a los agentes, flujos, controles y resultados, así como las infracciones debidamente registradas (por ejemplo, la firma importadora, la firma exportadora, el modo de transporte, la empresa transportista, el despachante de aduana, los bienes y los orígenes/destinos, entre otros) y también pueden incluir tareas de inteligencia. Este enfoque más integral generalmente está asociado con una mayor efectividad sin que los ingresos tributarios o la seguridad se vean afectados negativamente.

Las inspecciones físicas resultan en tiempos de procesamiento aduanero más prolongados

La asignación al canal marca una diferencia importante: el despacho aduanero toma más tiempo cuando los cargamentos son inspeccionados. Así, datos a nivel de transacción de Uruguay para los años 2003 y 2011 revelan que los envíos procesados por el canal verde siempre se despachan en un día (es decir, el mismo día en que el despachante solicitó el canal), mientras que la liberación de los bienes cuyos envíos son asignados al canal rojo puede tardar más de un día o, incluso, mucho más (Gráfico 1).

Gráfico 2.9 del reporte del BID, “Cómo salir del laberinto fronterizo”

Los tiempos de procesamiento afectan negativamente las exportaciones y las importaciones de las firmas

Esas demoras motivadas por la inspección aduanera pueden ser vistas como costos de comercio, y las firmas pueden responder a estos costos ajustando la cantidad y el tamaño de sus envíos, lo cual puede generar cambios en sus compras/ventas externas. De hecho, la evidencia indica claramente que tiempos de procesamiento aduanero más prolongados redundan en menores exportaciones e importaciones (Gráfico 2).

Gráfico 2.19 del reporte “Cómo salir del laberinto fronterizo”

Gráfico 2.20 del reporte “Cómo salir del laberinto fronterizo”

Las relaciones comerciales nuevas sufren particularmente con las demoras 

Los tiempos de procesamiento no afectan a todas las relaciones comerciales de la misma manera. El impacto de dichos tiempos depende de qué tan madura sea la relación, siendo mayor sobre las exportaciones a nuevos compradores y tiende a desvanecerse a medida que los lazos comerciales entre firmas adquieren mayor antigüedad (Gráfico 3). Una posible explicación es que los compradores no están perfectamente informados acerca de las causas de las demoras en las entregas. En particular, cuando las relaciones comerciales se encuentran en sus primeros estadios, les resulta difícil establecer si estas demoras son responsabilidad de las firmas vendedoras, o si son producto de factores que están fuera de su control, como la intervención aduanera. En la medida en que las interacciones sucesivas se asocien con un mayor volumen de información para los socios comerciales y acerca de estos, dicho problema de información imperfecta se atenúa.

Gráfico 2.15 del reporte “Cómo salir del laberinto fronterizo”

Facilitar el comercio requiere sistemas de gestión de riesgo apoyados en bases de datos más comprensivas y técnicas de análisis más refinadas 

La evidencia anterior conlleva un claro mensaje para las aduanas. La implementación de sistemas de gestión de riesgo —en lugar de someter cada uno de los cargamentos a inspección material— debe ser un componente clave de las estrategias de facilitación del comercio. Estos sistemas deben hacer uso de técnicas econométricas apropiadas para explotar toda la información relevante disponible, a fin de mejorar la efectividad de la selección de los blancos de inspección y facilitar aún más el comercio, reduciendo las inspecciones exhaustivas. Esto implica ir más allá de la información generada por los sistemas de información aduanera a través del procesamiento de declaraciones pasadas e incorporar datos de otros organismos, como las agencias nacionales de recaudación de impuestos. El siguiente ejemplo que es muy ilustrativo a este respecto. Por definición, los nuevos exportadores, importadores y relaciones exportador-importador no tienen un historial de antecedentes ante los organismos aduaneros y, por lo tanto, son típicamente blanco de sus sistemas de gestión de riesgo. Sin embargo, las firmas que comercian por primera vez no son todas iguales. Entre los nuevos importadores y exportadores, puede haber muchas firmas establecidas desde hace ya varios años, cuyos antecedentes tributarios y de seguridad social sean impecables. Si los organismos aduaneros solo utilizan datos de sus sistemas y no aprovechan esta información adicional proveniente de otras entidades públicas, estas empresas serán vistas como riesgosas —al igual que aquellas recientemente creadas— y, en consecuencia, recibirán el mismo tratamiento. Esta situación no resulta neutral para el comercio, ya que, como se vio, los tiempos de procesamiento aduanero más prolongados que se derivan de las inspecciones físicas son particularmente dañinos para las relaciones comerciales nuevas. Esto puede, incluso, contrarrestar el efecto de las actividades desarrolladas por otros organismos, como aquellos dedicados a la promoción comercial, que están precisamente orientados a expandir y diversificar las exportaciones a través del establecimiento de nuevos lazos comerciales.


El autor agradece a Marisol Rodriguez Chatruc y a Mariana Sobral por sus colaboración para la creación de este artículo.

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