Orçamento sensível à raça: Uma ferramenta poderosa para combater a desigualdade racial

O interesse público em políticas que promovam a igualdade racial é crescente em todo o mundo, especialmente na América Latina e Caribe, uma região conhecida por grandes desigualdades raciais e de renda.

Os afrodescendentes são um dos maiores grupos populacionais da América Latina e Caribe, representando entre 20 e 30 por cento da população e aproximadamente metade da população de baixa renda da região. Eles recebem salários, em média, 17 por cento menores do que o restante da população e têm maior probabilidade de viver em pobreza crônica. Por outro lado, a pobreza afeta 43 por cento da população indígena da região, um número que é mais do que o dobro da proporção de pessoas não indígenas na mesma situação, sendo que a diferença salarial ajustada para os indígenas é de 27 por cento.

Por meio de políticas tributárias e gastos públicos bem planejados, os governos da região podem reduzir as desigualdades étnicas e raciais. Atualmente, os impostos diretos e as transferências na América Latina e Caribe não incorporam uma perspectiva racial e possuem baixo poder redistributivo para reduzir as disparidades étnico-raciais que predominam na região. O mesmo desafio ocorre com relação aos gastos. O processo orçamentário não leva em consideração os impactos dos gastos do governo sobre a desigualdade racial, impedindo que os governos priorizem políticas que poderiam contribuir positivamente para reduzir lacunas entre os diferentes grupos étnico-raciais da sociedade.

Esse foi o tema do evento Orçamento para a Equidade Racial: Lições dos Estados Unidos e do Brasil, organizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e realizado em setembro de 2023. Discutimos como funciona o orçamento sensível à raça e como as cidades e os estados estão aplicando esse instrumento para reduzir a desigualdade racial. No evento, foram compartilhadas experiências do Governo Federal dos Estados Unidos, das cidades de Filadélfia e Washington DC, nos Estados Unidos, e do estado do Ceará, no Brasil.  

Neste blog, apresentamos um resumo das principais conclusões do evento.

O que é orçamento sensível à raça?

O orçamento sensível à raça é a integração de uma perspectiva de equidade racial às políticas fiscais e aos processos de gestão financeira pública.

Reconhecendo que os orçamentos e as políticas nunca são neutros, o orçamento sensível à raça visa ajudar os governos a elaborar e implementar políticas de forma mais inteligente, minimizando impactos negativos não intencionais em segmentos específicos da população. Por exemplo, em muitos países da América Latina e do Caribe, observou-se que os gastos públicos com bolsas de estudo e educação superior, embora úteis para promover a acumulação de capital humano entre a população, beneficiam desproporcionalmente a população branca e não indígena, contribuindo para perpetuar desigualdades.  

A integração da perspectiva racial no processo orçamentário envolve o estabelecimento de regras e práticas específicas para garantir que a igualdade racial seja considerada de forma consistente na tomada de decisão e na gestão. Como o processo orçamentário está no centro da alocação e execução dos recursos públicos, o orçamento sensível à raça pode desempenhar um papel fundamental na integração da perspectiva racial na política fiscal.

Para ver como a perspectiva de raça pode ser integrada a todo o processo orçamentário, é importante lembrar como funciona o ciclo orçamentário. Ele começa com o planejamento orçamentário e continua com a formulação, discussão, execução e avaliação. Em cada estágio, várias ferramentas podem ser incorporadas para garantir que as políticas e os programas públicos contribuam para maior igualdade racial (vide Figura 1). É importante adaptar essas estratégias ao contexto local, pois não existe uma abordagem única para todos.

Figura 1. Institucionalização da perspectiva racial no processo orçamentário

Por que isso é importante?

Primeiro, investir em igualdade racial faz sentido do ponto de vista econômico. Não é apenas a coisa certa a fazer do ponto de vista da equidade, mas também em termos de crescimento econômico. A desigualdade racial impede que as pessoas aproveitem ao máximo seu potencial econômico e o racismo sistêmico acarreta custos econômicos significativos. Uma sociedade com menos desigualdades raciais é uma sociedade economicamente mais forte. Quando as comunidades marginalizadas têm acesso à educação, à saúde e a oportunidades econômicas, isso pode levar ao aumento da produtividade e do crescimento econômico, beneficiando a sociedade. Nos Estados Unidos, por exemplo, projeções indicam que a diferença de riqueza entre brancos e negros custe entre 4% e 6% do PIB em 2028 devido à perda de consumo e investimento (Noel et al, 2019).

Segundo, conhecimento é poder. Existem disparidades raciais em vários setores, incluindo educação, saúde, justiça, habitação e emprego. Ao priorizar a equidade racial nas decisões orçamentárias, os governos e as organizações podem trabalhar para reduzir essas disparidades e criar um ambiente mais igualitário. Se feito corretamente, o orçamento sensível à raça pode tornar visíveis as desigualdades existentes e ajudar os governos a entender o impacto de suas escolhas nos resultados da equidade racial e a tomar melhores decisões.

Terceiro, não se trata de gastar mais, mas de gastar melhor. Tornar o orçamento sensível à raça não implica em aumentar gastos com programas de igualdade racial em todos os setores. Em vez disso, trata-se de aumentar a qualidade dos gastos e da análise de políticas fiscais e decisões orçamentárias para entender seu impacto. É importante que direcionemos os recursos públicos de forma eficaz e garantamos que eles estejam contribuindo para as metas de igualdade racial e empoderamento do país.  

Em quarto lugar, o orçamento sensível à raça promove a justiça, aborda injustiças históricas e aumenta o bem-estar da comunidade. É uma etapa fundamental para a construção de uma sociedade mais equitativa e próspera para todos.

Alguns exemplos recentes de orçamento racial

Durante o evento, analisamos várias ações implementadas pelos governos para introduzir o orçamento sensível à raça em diferentes órgãos governamentais, incluindo a emissão de ordens executivas, a criação de novas unidades com um mandato especial, a elaboração e implementação de planos de ação, a criação de ferramentas e o envolvimento com a sociedade civil.

Normativos federais

O governo dos EUA emitiu vários normativos legais orientando os órgãos federais a apoiar a implementação de uma estratégia abrangente de equidade e a colaborar com o Office of Management and Budget (OMB) no processo orçamentário federal a fim de identificar investimentos que produzam resultados equitativos para todos os americanos, além de fornecer recursos adequados aos órgãos e agências que trabalham com o tema e incluir nas solicitações de orçamento setoriais atividades específicas de equidade e experiência do cliente.

Além disso, o OMB apoia os planos e as atividades dos órgãos governamentais relacionados à equidade racial, no sentido de promover investimentos e resultados equitativos por meio do Orçamento do Presidente, além de atualizar processos internos, diretrizes e orientações de todo o governo para apoiar a tomada de decisões, e apoiá-los com assistência técnica e financeira para promover a equidade.

Planos de ação

A cidade da Filadélfia nos EUA criou a Estratégia de Equidade Racial, que exige que todos os departamentos governamentais da cidade desenvolvam Planos de Ação para a Equidade Racial e, em 2020, anunciou planos para integrar a perspectiva racial ao processo orçamentário. Isso inclui questionários sobre equidade racial em todos os departamentos como parte da apresentação do orçamento anual para orientar a alocação de recursos. Tais questionários incluem avaliações de programas e políticas existentes, bem como uma avaliação de como as novas despesas podem impactar indicadores de desigualdade racial.

Nova unidade e ferramentas

Washington DC criou em 2021 o Office of Racial Equity, subordinado ao Office of the City Manager, e desenvolveu a ferramenta Racial Equity Budget Tool, um conjunto de perguntas que os órgãos devem fazer a si mesmos na fase de formulação do orçamento ao reprogramar, solicitar capital, conceder subsídios ou usar fundos federais. Essa ferramenta ajuda os órgãos a avaliar como seu orçamento pode beneficiar e/ou onerar as comunidades locais, especialmente as comunidades negras e indígenas, e a identificar programas e serviços com maior capacidade de diminuir as desigualdades étnico-raciais.

Diretrizes com participação da comunidade

O Estado do Ceará está na vanguarda da adoção de um orçamento sensível à raça entre os estados brasileiros. O Plano Plurianual[1] 2024-2027 trouxe uma abordagem abrangente em favor da igualdade étnica e racial, entre outras questões transversais, para a definição das diretrizes e prioridades que orientarão os programas e políticas públicas em todos os setores nos próximos quatro anos. Isso foi alcançado por meio de um processo de orçamento participativo por parte da comunidade, incluindo reuniões presenciais em várias regiões do estado com oportunidade de participação por meio virtual.

Lições aprendidas com essas experiências

Com base nas experiências apresentadas no evento, os participantes discutiram algumas das principais lições aprendidas:

• Definir metas claras e estabelecer uma estratégia abrangente. As práticas de orçamento sensível à raça precisam ser orientadas por uma estratégia sobre questões étnico-raciais que estabeleça metas e compromissos claros – os países precisam saber o que estão tentando alcançar e ter metas mensuráveis! Para atingir essas metas, é importante desenvolver um plano sequencial que integre o orçamento sensível à raça, as políticas fiscais e os processos de gestão financeira pública dentro de um prazo razoável e de forma coerente com a estratégia de equidade racial.

• O apoio da liderança é fundamental. Compromisso desde os níveis mais altos do governo é essencial para a implementação bem-sucedida de planos de ação para a igualdade racial. Mensagens claras e linguagem padronizada facilitam a compreensão e o apoio.

• Engajamento com a comunidade local. Priorize a contribuição e o envolvimento da comunidade local durante todo o processo de formulação do orçamento, ao mesmo tempo em que realiza cronogramas e ciclos rigorosos. Essa abordagem pode ser institucionalizada por meio de grupos de trabalho e reuniões conduzidas pela pasta de orçamento para educar a população sobre o processo orçamentário e coletar suas opiniões.

• A qualidade e a disponibilidade de dados são chave. Gere dados desagregados que permitam avaliações relativas à equidade racial, realize monitoramento e avaliação e produza evidências para fortalecer a tomada de decisão. As ferramentas orçamentárias de equidade racial permitem que os governos identifiquem lacunas e analisem o impacto dos gastos em diferentes grupos étnico-raciais. A boa disponibilidade de dados desagregados para indicadores de equidade é essencial para a realização de avaliações de impacto e monitoramento do progresso.[2]

• Investir no desenvolvimento de capacidades. Invista em treinamento e capacitação da equipe, não apenas na unidade responsável pela elaboração do orçamento, mas em todos os órgãos do governo. Certifique-se de que haja uma equipe dedicada à equidade racial para liderar o processo e fornecer orientação e assistência técnica para o restante do governo.

• Persistência e disciplina são essenciais. Entenda que uma abordagem completa de equidade racial no orçamento leva tempo, é complexa, é responsabilidade de todos os setores e órgãos e exige uma mudança cultural dos órgãos e da equipe de orçamento.

Você pode assistir à gravação do evento para saber mais sobre as práticas e os desafios atuais.

Agradecemos a Samuel Ceccon por sua ajuda com este blog.

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Leitura adicional:

• Splitting the Bill: Taxing and Spending to Close Ethnic and Racial Gaps in Latin America
• The Economic Cost of Racism (O custo econômico do racismo) – IMF F&D
• The Racial Equity Budgeting Framework (A estrutura orçamentária de equidade racial) | UMD School of Public Policy
• Sustainable Tourism in Salvador – Bahia (Turismo sustentável em Salvador – Bahia) – ¿Y si hablamos de igualdad? (iadb.org)
• A New Push for Gender, Diversity, Equity and Inclusion at the Boards of IDB and IDB Invest (Um novo impulso para o gênero, a diversidade, a equidade e a inclusão nas diretorias do BID e do BID Invest) – ¿Y si hablamos de igualdad? (iadb.org)
• Resilience and inclusive equitable recovery (Resiliência e recuperação equitativa inclusiva) – ¿Y si hablamos de igualdad? (iadb.org)

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[1] O PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) fornecem a estrutura para o planejamento governamental e a alocação de recursos no processo orçamentário brasileiro. O PPA define as prioridades, metas e objetivos do governo para um período de quatro anos, a LDO estabelece diretrizes orçamentárias e a LOA detalha o orçamento anual.

[2] A apresentação de Shaibya Dalal, consultora sênior do Office of Management and Budget da Casa Branca, observou que a primeira etapa para promover a igualdade racial na ação governamental é coletar os dados necessários para informar esse esforço.