Las empresas del Estado llevan tiempo ocupando un rol clave entre las herramientas con las que cuentan los gobiernos para promover el desarrollo de determinadas industrias o proteger intereses nacionales estratégicos. No obstante, existe copiosa evidencia empírica de que estas instituciones pueden haber representado una fuente de riesgos substanciales para sus gobiernos, y que en numerosos casos estos riesgos se han materializado en elevados costos en los presupuestos nacionales.
El origen principal del riesgo fiscal de las empresas estatales (SOE, por sus siglas en inglés) es la gran incapacidad de los gobiernos de comprometerse fehacientemente a no rescatar a estas empresas en el caso de que enfrenten serias dificultades económicas. Las limitaciones “suaves” del presupuesto (Soft Budget Constraint, o SBC, por sus siglas en inglés) resultantes afectan negativamente el desempeño de las SOE, alentándolas a aceptar riesgos excesivos e inhibiendo su incentivo para ser eficientes.
Una SBC puede resultar tanto de políticas que afecten de manera adversa a las finanzas de las SOE, como de políticas que las favorezcan excesivamente. En el primer caso, las políticas del gobierno pueden generar una desventaja competitiva a las SOE con respecto a empresas privadas similares. Es posible que las SOE esperen que el gobierno las rescate en caso de dificultades financieras aun en ausencia de un compromiso explícito y formal de compensación por parte del gobierno. En el segundo caso, los actores del mercado pueden facilitarles a las SOE acceso a crédito para financiar inversiones inaccesibles o enmascarar pérdidas operacionales prolongadas, con la expectativa de que las SOE sean rescatadas por el gobierno en caso de fracaso.
Mitigando y Gestionando el Riesgo Fiscal de las Empresas Estatales
Un Documento de Debate recientemente publicado por el BID analiza las principales fuentes de riesgo financiero provenientes de las SOE y examina las opciones normativas para la mitigación y gestión de los riesgos resultantes.
Este informe expresa que un requisito fundamental para la correcta y efectiva gobernanza de las SOE es “nivelar el campo de juego” entre las mismas y las empresas privadas. Esto no significa que no se deba adjudicar a las SOE objetivos de políticas públicas, sino que estos deberán ser claramente identificados y las SOE deben ser compensadas mediante transferencias presupuestarias transparentes y lo más proporcionales posible, por los costos en los que incurrirán persiguiendo estos objetivos.
Las “operaciones cuasifiscales” que no son compensadas constituyen una de las principales fuentes de SBC para las SOE. Estas operaciones incluyen: regular precios de bienes y servicios ofrecidos por SOE (especialmente, electricidad y servicios) en niveles que no permiten recuperar los costos con suficiente eficiencia; requisitos que exigen que las SOE acuerden inversiones financieras inviables para extender la cobertura de servicios públicos; llevar a cabo actividades que no se relacionan con su negocio principal; o utilizar proveedores y equipos nacionales, aun en los casos en que estos son más costosos que los provenientes del exterior.
Otra fuente potencial de riesgo fiscal es la excesiva apropiación de los resultados de las SOE por sus gobiernos. Las cargas tributarias o de regalías por encima de aquellas soportadas por las contrapartes privadas o normas de pago de dividendos dictaminadas por objetivos presupuestarios a corto plazo del gobierno pueden resultar en la descapitalización de las SOE, excesivo apalancamiento y/o seria subinversión de infraestructura esencial, con riesgos asociados de severas dificultades financieras en el mediano plazo.
Por otra parte, las políticas que favorecen excesivamente a las SOE con el tiempo también pueden dar lugar a significativos riesgos fiscales. Esto sucede especialmente en el caso de las políticas que les otorgan a las SOE acceso preferencial o incontrolado a financiamiento. Aun en la ausencia de garantías explícitas del gobierno, los mercados financieros generalmente esperan que estos respalden a sus SOE. Este hecho bien documentado señala la necesidad de supervisión cercana y oportuna (sin ser excesivamente invasiva) del gobierno sobre las operaciones de las SOE. Desafortunadamente, sin embargo, tal supervisión a menudo se ve obstaculizada por la inadecuada transparencia de las operaciones.
El informe analiza posibles acercamientos para evitar o reducir operaciones cuasifiscales, incluyendo, por ejemplo, la eliminación de cualquier requisito de contenido de inversión o adquisición de las SOE; y la liberación de los precios de bienes y servicios ofrecidos por las SOE en mercados competitivos; o establecer precios regulados en mercados monopólicos y oligopólicos en niveles que permitan que las compañías eficientes obtengan una ganancia adecuada.
Sin embargo, debe reconocerse que con frecuencia existen obstáculos de economía política y otros para la eliminación de cargas cuasifiscales sobre las SOE. Dados estos desafíos de economía política y la multiplicidad y variedad de las potenciales fuentes de SBC en las SOE, los gobiernos deben identificar, gestionar y mitigar los riesgos fiscales de acuerdo con su situación específica. No existe una estrategia que sirva para todos los casos en esta área. Sin embargo, se pueden extraer varias y amplias lecciones sobre políticas y reformas adecuadas de las experiencias de los diferentes países. La más importante es que los países deben minimizar la discrecionalidad en las relaciones entre los gobiernos y sus SOE.
Préstamos a las SOE
El informe recomienda que los gobiernos instalen controles sobre las SOE prestatarias. Estos controles no deberían basarse en la discreción de los gobiernos, que puede verse influenciada por objetivos políticos de corto plazo, sino en criterios claros, objetivos y preacordados, relacionados con la capacidad de las SOE de pagar deudas adicionales.
El informe recomienda específicamente que los permisos de préstamo del Ministerio de Finanzas se basen en un marco claro y bien publicitado para calificar a las SOE según un número de indicadores financieros, a saber: valor de la deuda en relación con ingresos actuales, servicio de la deuda, exposición cambiaria, liquidez, pasivos contingentes y rentabilidad. Solamente a aquellas SOE que obtengan puntajes mínimos en todas estas dimensiones se les debería permitir acceso a crédito.
El informe también indica las principales fuentes del riesgo fiscal de las SOE en América Latina, que resultan algunos tipos de operaciones cuasifiscales no compensadas; la altamente discrecional, y en ocasiones excesiva extracción de recursos de las SOE por parte de los gobiernos; el hecho de que el criterio para la autorización crediticia a menudo no se explicita ni aplica con transparencia; y la ausencia de análisis de riesgo integrales en los presupuestos de las SOE.
A través de casos de estudio, el informe también muestra que algunos países, en particular Chile y Perú, han progresado más que otros en mejorar la gobernanza fiscal de sus SOE.
Chile, por ejemplo, ha propuesto un criterio transparente para calcular los subsidios presupuestarios para compensar a las SOE de transporte urbano para pasajes debajo de su coste. Algunos de los principales países (Argentina, Brasil y México), que estaban retrasados con respecto al promedio la década anterior, han aprobado recientemente o están en proceso de aprobar, importantes reformas en esta área.
Por ejemplo, en Brasil, la nueva Ley de 2016 sobre SOE indica que el gobierno debe compensar financieramente a las empresas si estas se ven obligadas a desviarse de su misión, como se especifica en la ley original bajo la que fueron creadas. En México, recientes reformas en el sector eléctrico han reducido significativamente el alcance de operaciones cuasifiscales en la empresa estatal PEMEX y en la Comisión Federal de Electricidad.
Los resultados hasta el momento son alentadores y esperamos que los gobiernos de América Latina encuentren útil nuestro informe a medida que avanzan con sus reformas.
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