Reglas fiscales: lecciones aprendidas para alcanzar la disciplina fiscal

Las reglas fiscales funcionan como una estrategia para incentivar el compromiso con la sostenibilidad de las finanzas públicas, al imponer límites al gobierno y restringir la discrecionalidad fiscal. También constituyen una estrategia de señalización para revelar las preferencias y los planes del gobierno a los mercados públicos y financieros. Por último, y esto no es menor, la apropiada implementación de una regla apuntala la credibilidad de la política hacendaria, por lo que contribuye a disminuir el riesgo que evalúan los mercados financieros.

Hoy por hoy, 14 países de América Latina y el Caribe cuentan con algún tipo de regla fiscal, un mecanismo con el que se busca corregir incentivos distorsionados del sistema fiscal y evitar “tentaciones” de expansiones de gasto ligadas, por ejemplo, a los ciclos electorales.

Nuevo estudio sobre Reglas Fiscales para controlar el gasto público

 

Como recoge el nuevo estudio del BID Reglas Fiscales Resilientes en América Latina, existen cuatro grandes categorías de reglas fiscales, según el agregado presupuestario al que se le impone la restricción: balance, deuda, gasto e ingreso. Esta tipología no es excluyente, siendo efectivamente posible utilizarlas de manera combinada:

• Las reglas de balance suelen definir límites numéricos al balance fiscal, sea el balance general, el estructural o el cíclicamente ajustado. En este caso son una guía práctica clara y sencilla de comunicar y controlar con un vínculo directo con la deuda. Sin embargo, pueden tener efectos procíclicos, soportar un alto grado de riesgo de incumplimiento en etapas de crisis y no tienen mecanismos claros que incentiven el comportamiento prudente de los gobiernos en etapa de expansión.

 

• Las reglas de deuda establecen límites cuantitativos de la deuda, generalmente en relación con el PIB. Tienen la ventaja de ser sencillas y vinculadas directamente con el objetivo de sostenibilidad en las finanzas públicas, lo que además facilita la comunicación pública y el monitoreo, pero no resultan prácticas en el corto plazo, pues en tiempos de crisis que no corrigen por el ciclo, incentivan la “contabilidad creativa”. Las reglas que ajustan por el ciclo (las de balance estructural) son más adecuadas, pero son también más complejas de calcular y difundir, y no evitan que pueda afectarse la inversión pública.

 

• Las reglas del gasto primario, corriente o total suelen expresarse en tasas máximas de crecimiento absoluto o en relación con el PIB. Entre sus ventajas está su sencilla comunicación y su relativamente fácil control. Además, brindan una guía operativa clara a la hora de presupuestar. Entre sus desventajas figuran, por una parte, su posible pérdida de efectividad si el gobierno central no dispone de una cobertura amplia en las instituciones del sector público y, por otra parte, el riesgo de ser procíclicas.

 

• Las reglas de ingreso fijan máximos y mínimos para los ingresos fiscales, buscan principalmente potenciar la recaudación y evitar cargas tributarias excesivas. Sin embargo, son utilizadas en menor medida por el poco control que tiene el gobierno sobre la evolución de los ingresos. Si bien este tipo de reglas puede mejorar la política y administración tributaria, no están ligadas a la sostenibilidad de las finanzas públicas y por ende pueden tener menor efectividad.

¿Cuál es la evidencia empírica de la eficacia de las reglas fiscales?

 

Existe amplia literatura, tanto teórica como empírica, que muestra correlaciones condicionales entre la adopción de reglas fiscales y menores niveles de déficit, deuda, inflación y riesgo soberano.

En América Latina se han dado niveles heterogéneos de cumplimiento, probablemente debido a que los diversos diseños de las reglas corresponden a problemáticas y coyunturas diferenciadas. Para mitigar los riesgos de bajo nivel de cumplimiento es fundamental complementar las reglas con la formalización de dos mecanismos de planificación y monitoreo: el marco fiscal de mediano plazo (MFMP) y el consejo fiscal independiente (CFI). Estos dos instrumentos refuerzan que el compromiso formal de las autoridades se traduzca efectivamente en un valor cultural para el logro una política fiscal sostenible.

Los estudios incluyen una tipología de las reglas fiscales, incluyendo sus ventajas y desventajas, así como sus complementos institucionales de MFMP y de CFI y una evaluación de las experiencias obtenidas a partir de la implementación de reglas fiscales en economías de América Latina (método del control sintético). Las experiencias analizadas por los expertos, seleccionadas por el criterio de resiliencia de la regla, incluyen Chile, país pionero, Perú, Panamá, Colombia y México, y a los últimos países en adoptar tales reglas, Paraguay, El Salvador y Costa Rica y que se destacan en el nuevo estudio del BID.

Conclusiones sobre la experiencia de ocho países

 

A partir de estos ocho estudios se identificó que las reglas pueden plantear disyuntivas (trade-offs) entre distintas características deseables y que los detalles del diseño de la regla son importantes. Además, que se pueden generar efectos no deseados y que es clave entender las interacciones entre la regla fiscal y el resto de las instituciones presupuestarias. Finalmente, es importante destacar que la mera introducción de una regla fiscal no garantiza su cumplimiento efectivo.

A grosso modo, las reglas fiscales han evolucionado de reglas de balance, algunas con ajuste estructural donde existe el predominio de uno o dos recursos naturales, buscando sostenibilidad fiscal y estabilidad durante el ciclo, hacia reglas que controlan por más agregados, en especial el gasto corriente, procurando proteger la inversión pública. Si bien se trata de economías con distintos tipos de normativa y grado de madurez de la institucionalidad hacendaria, cada país presenta retos y riesgos diferentes. Por ello, es recomendable un diseño flexible, en especial para periodos recesivos, y cambios en el proceso presupuestal fortaleciendo los marcos fiscales de mediano plazo.

Lograr aprender de otros países y sus experiencias es clave para que los países de la región que van a considerar reformar o implementar una regla sean parte de la cultura de responsabilidad fiscal, beneficiando al país y mejorando las vidas de los ciudadanos.