Las crisis económica y financiera de 2008 causó el rápido deterioro de la posición fiscal de varios países desarrollados y revelaron la necesidad de fortalecer sus instituciones presupuestarias. Una de tales reformas fue la creación de los llamados consejos fiscales.
¿Qué son los consejos fiscales? En versión resumida y traducción libre, Debrun et al. (2013) [1] definen un consejo fiscal como: “una agencia permanente con mandato legal o con autorización del ejecutivo para evaluar públicamente, e independientemente de intereses partidistas, la política fiscal del gobierno, sus planes y resultados macro-fiscales en relación con los objetivos de sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica de corto y mediano plazo y otras metas oficiales establecidas”.
El objetivo de los consejos fiscales es contribuir al entendimiento público de la posición de la política fiscal, la magnitud de los posibles desequilibrios y las implicaciones de afrontar o no esos desafíos. A través del debate y la persuasión pública, los consejos fiscales pueden contener el sesgo optimista de las proyecciones macroeconómicas y fiscales de los gobiernos y devolverle la credibilidad a los presupuestos anuales y a los planes fiscales de mediano plazo del gobierno. En consecuencia, los consejos fiscales son un complemento y no un sustituto de otras instituciones presupuestarias como el Marco de Gasto de Mediano Plazo o las reglas fiscales.
Desde entonces, los consejos fiscales son quizá la institución presupuestaria de más rápido crecimiento de los últimos años. De acuerdo con la base de datos de Debrun y Kinda (2014) [2], existen 29 consejos fiscales en el mundo, 16 de los cuales fueron creados después de 2008. Los consejos fiscales son una institución nueva en Latinoamérica. En la base de datos de Debrun y Kinda se incluye únicamente el consejo de México, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) creado en 1998. Sin embargo, más recientemente, se han creado dos nuevos: el Consejo Fiscal Asesor (CFA) en Chile y el Consejo Fiscal (CF) de Perú.
¿Cómo ha sido hasta el momento esta experiencia? Como se verá a continuación, el panorama de diseño institucional es variopinto, lo que refleja el esfuerzo de los países por ajustar el diseño de la nueva institución presupuestal a sus posibilidades, limitaciones y necesidades particulares.
La experiencia de México
El CEFP fue creado en 1998 a imagen de la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (CBO, por su sigla en inglés) como un servicio de apoyo técnico a las comisiones del congreso encargadas del tema de la hacienda pública y, en general, a los parlamentarios que requirieran de tal apoyo. La ley obliga a que el impacto de toda iniciativa de ley o decreto con implicaciones presupuestarias sea evaluado con la ayuda técnica del CEFP.
Sus funciones principales están asociadas con el análisis de varios informes gubernamentales (sobre la situación económica, sobre las finanzas públicas, sobre la deuda, sobre los resultados del plan de desarrollo, sobre las iniciativas de presupuesto de egresos, sobre leyes de ingresos, etc.) y con la estimación de los costos fiscales de las iniciativas legislativas.
Al igual que el CBO, hace proyecciones fiscales, pero no recomendaciones de política. La agenda de ambas instituciones, tanto la del CEFP como la del CBO, está supeditada a las prioridades de la agenda legislativa. Su función es la de ayudar al congreso en los asuntos de su competencia.
Desde el punto de vista de sus recursos presupuestales, el CEFP hace parte de la estructura administrativa de la Cámara de Diputados. Con base en información recabada en su sitio web, el Centro cuenta con un director general, 6 directores de área y 24 investigadores.
El Consejo Fiscal Asesor del Ministerio de Hacienda de Chile
El CFA de Chile fue creado en 2013 por decreto del Ministerio de Hacienda con el propósito de apoyar al ministerio en la discusión, análisis y formulación de recomendaciones en materias relacionadas con el funcionamiento de la regla fiscal estructural. En particular, el CFA participa como observador en los Comités de PIB Tendencial y de Precio de Referencia del Cobre, debe opinar sobre el cálculo del ajuste cíclico del balance estructural realizado por la Dirección de Presupuestos, hacer recomendaciones sobre eventuales cambios metodológicos a la regla y, más ampliamente, asesorar al Ministerio de Hacienda en los temas de su competencia.
La secretaria técnica es ejercida por el Director de Presupuestos quien presta apoyo técnico y administrativo al CFA. El CFA depende presupuestalmente del Ministerio de Hacienda y es el Ministro de Hacienda quien fija los temas de análisis y las prioridades de la agenda. El CFA no puede divulgar ninguna información que no sea pública. En la actualidad, el Consejo está compuesto por 5 miembros expertos en temas fiscales. El marco legal no habla de remuneración a su labor.
El Consejo Fiscal de Perú
El CF fue creado en 2013 dentro del marco de la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal con el propósito de emitir opinión no vinculante, a través de informes públicos, sobre variados temas de política y desempeño fiscal.
Específicamente, el CF debe emitir opinión sobre la Declaración de Política Macro-Fiscal, documento que sirve como hoja de ruta para la política fiscal de cada administración, el cual además debe ser consistente con el marco fiscal en vigor. También debe emitir opinión sobre el Marco Macroeconómico Multianual y sobre la Declaración de Cumplimiento de Responsabilidad Fiscal, donde se analiza el cumplimiento de todas las reglas fiscales (sobre el gobierno nacional, regionales y locales). Asimismo, debe emitir opinión sobre la metodología de cálculo de las reglas fiscales, sobre la evolución de corto y mediano plazo de las finanzas públicas, sobre el uso de cláusulas de escape para suspender la aplicación de las reglas, sobre el uso presupuestal de los recursos ahorrados en el Fondo de Estabilización Fiscal, etc.
La secretaria técnica del consejo es escogida por el propio CF y él mismo es el que define anualmente la agenda de trabajo. El CF está obligado a publicar y expresar públicamente todas sus opiniones. Es dependiente presupuestalmente del Ministerio de Economía y Finanzas. Hoy el Consejo está compuesto por 5 miembros expertos, 1 director y 3 investigadores. De acuerdo con el marco legal, los expertos reciben como máximo dos dietas al mes, aun cuando asistan a un número mayor de sesiones.
¿Pueden los consejos fiscales en América Latina prevenir una futura crisis?
Es muy temprano para hacer una evaluación del impacto de los consejos en la región. Para que nuestros países puedan prevenir una futura crisis fiscal, la región debe considerar el fortalecimiento de sus instituciones presupuestarias como un todo – las reglas, procedimientos y prácticas con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados [3] – y evaluar si la adopción de los consejos fiscales es una respuesta adecuada.
La última gran reforma de las instituciones presupuestarias ocurrió en la primera década del nuevo siglo con la creación de dos importantes tipos de instituciones: los Marcos de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y las reglas fiscales cuantitativas. En esa década, 13 países diseñaron alguna variante de regla fiscal y 14 adoptaron alguna versión de MGMP.
Hoy, la efectividad y credibilidad de esas instituciones están en tela de juicio después de seis años continuos de deterioro de las finanzas públicas de la región, contados a partir del pico de precios de los commodities de mediados de 2011, y del prolongado deterioro de la actividad económica, que incluye las recesiones de 2015 y 2016.
La principal respuesta de política ha sido la de consumir el pequeño espacio fiscal creado durante el boom de precios. En los últimos 10 años, la deuda pública promedio de la región ha aumentado en 10 puntos porcentuales del PIB y su tamaño medio ya alcanza un nivel preocupante de 50% del PIB, con tendencia a crecer.
La solución a la necesidad inaplazable de realizar y conservar un ajuste fiscal y reconstruir el desgastado espacio fiscal pasa por el fortalecimiento de las instituciones presupuestales, un tema que también puede pasar por la creación de consejos fiscales.
Publicación relacionada: Who Decides the Budget? A Political Economy Analysis of the Budget Process in Latin America
Notas de pie:
1. Debrun, X., T. Kinda, T. Curristine, L. Eyraud, J. Harris, and J. Seiwald (2013): “The Functions and Impact of Fiscal Councils,” IMF Policy Paper, Washington DC: International Monetary Fund.
2. Debrun, X. y T. Kinda (2014): “Strengthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise – A New Dataset,” IMF Working Paper # WP/14/58.
3. Fuente: https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/5/39105/Inst_Presup_y_Toma_de_Decisiones.pdf
Muy util este resumen. Los consejos surgieron porque las regals fiscales no funcionan, o como in complemento a estas?
Sus dos afirmaciones son ciertas y no tienen por que ser excluyentes. Tambien son validas en el caso de los sesgos existentes en la preparacion de los marcos fiscales de mediano plazo y en los presupuestos anuales.
Los Consejos Fiscales no tienen la capacidad para evitar una crisis fiscal, en las actuales condiciones; debido a su fragilidad institucional y porque sus decisiones no son vinculantes en materia fiscal, en el Perú y en otros países de América Latina y el Caribe (ALC).
Una de sus causas, es la limitada autonomía del CF en el Perú, al estar adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); es decir, su presupuesto depende del Ejecutivo (aun siendo una Unidad Ejecutora/ solo tiene autonomía funcional y administrativa). De seguro que un CF en mejor posición que Chile, que no tiene creación con rango de ley. Pero, tener partida de nacimiento no lo es todo. Una debilidad de fondo, es que sus opiniones o informe técnico no son vinculante, en esto, el CF de Perú se parece a muchos de los que ya existen en ALC; unos vinculado más al poder legislativo y otros al ejecutivo.
El mecanismo institucional es novedoso en ALC, en Perú el CF fue creado mediante Decreto Legislativo 1276, y tiene 19 meses de funcionamiento, con algunos logros interesantes pasa ser nuevo; observo al MEF la tendencia demasiado optimista de las cifras macroeconómicas y que ha motivado la revisión del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) del 2016-2017; hoy la cifras son más austeras, moderadas y realistas a opinión del CF, para el MMM 2017-2018.
Un aspecto secundario pero valido, es que los CF tiene limitaciones para comunicar e informar al ciudadano y a los propios inversionistas; es el uso de un tecnicismo. Preciso que educar en temas de finanzas públicas y presupuesto, no es función del CF, esa labor necesaria y obligatoria –en Perú- le corresponde al Ejecutivo en general.
Por lo señalado, demasiada responsabilidad en el CF si solo a de emitir opiniones no vinculantes; desde ese punto de vista, nada garantiza que sus informes sean tomadas en cuenta, o que una norma, modifique la ya existen para que el Ejecutivo cuente con el camino despejado y libre.
En el Perú tenemos un Banco Central de Reserva (BCRP) (*) que funciona y trabaja muy bien, y ello obedece a su origen, y es que resulta ser un Organismo Constitucionalmente Autónomo (OCA); autónoma en lo presupuestal y funcional.
Por lo antes señalado, si han de modificar la Constitución Política del 1993 (vigente) en mi país, aspiraría a que se incluya un CF como Organismo Constitucionalmente Autonomo; pequeño, profesional, técnico y con decisiones vinculantes en materia fiscal. Entonces sí, podríamos señalar que el CF tiene capacidad para contribuir o evitar una crisis fiscal.
(*) por lo que nos sentimos contento, así como de nuestro ceviche y nuestro pisco peruano.
Habrá que esperar para evaluar si consiguen los objetivos o no. La fiscalidad es un tema muy complejo y requiere de profesionales bien cualificados. Un saludo.
¿Un consejo fiscal podría tener un cierto grado de vinculancia ? ¿o solo debe recomendar?
Por ejemplo, ¿ qué tan malo seria que tuvieran la capacidad de citar a través de la comisión de presupuesto del congreso a un funcionario de alto nivel a comparecer.?