Política Fiscal Procíclica: vacas gordas más gordas y vacas flacas más flacas

El libro del Génesis narra la historia de un faraón egipcio que tuvo un sueño: mientras paseaba junto al Nilo, de pronto subieron del río siete vacas gordas y hermosas, las cuales se pasearon tranquilamente en un pastizal. Luego, del Nilo aparecieron otras siete vacas, éstas muy flacas y de mal aspecto, que subieron al pastizal y devoraron las vacas gordas. Preocupado por este sueño, el faraón mandó llamar a todos los adivinos y sabios de Egipto para que lo interpretaran, pero ninguno consiguió hacerlo. Finalmente, el Faraón recurrió a José, quien le reveló el significado del sueño: vendrían siete años de abundancia, seguidos de siete años de hambruna muy severa. José le recomendó al faraón ahorrar un quinto de la producción en los años de abundancia, para luego utilizar dichos ahorros para sobrevivir los años de hambruna, recomendación que el faraón siguió. Este célebre pasaje de la Biblia es quizá la primera referencia histórica a lo que hoy en día conocemos como política fiscal contracíclica.

Hasta inicio de los años 2000, los países de América Latina y el Caribe, a diferencia de los países desarrollados, parecían no haber aprendido esta importante lección bíblica. Los gobiernos de los países de la región, en su gran mayoría, presentaban políticas fiscales procíclicas, incrementando el gasto público en periodos de vacas gordas y reduciéndolo en periodos de vacas flacas. Esto llevaba a que las vacas gordas se volvieran más gordas aun y a que las vacas flacas se volvieran raquíticas.

La prociclicidad de la política fiscal puede medirse utilizando un índice de correlación entre el componente cíclico del gasto público de un gobierno y el componente cíclico del producto bruto interno de la economía. En la década de los 90, así como en las décadas anteriores, el valor promedio de este índice para los países de la región era positivo y relativamente elevado.

Con la llegada del nuevo milenio, los países de América Latina y el Caribe dieron la impresión de haberse vuelto más frugales. Durante el periodo de precios altos de las materias primas, muchos gobiernos ahorraron parte de la bonanza en sus ingresos, lo que les permitió, llegada la crisis financiera internacional de finales de 2008, implementar importantes estímulos fiscales contracíclicos. La dirección y el tamaño de estas respuestas llevó a varios economistas a reconocer que las reacciones de los gobiernos ante la crisis esta vez sí habían sido diferentes a las observadas en el pasado. Algunos economistas fueron más allá, hablando de una “graduación” de varios países, para comenzar a pertenecer al selecto grupo de países con política fiscal contracíclica.

Los datos permiten reflejar este cambio de conducta. El índice promedio de correlación mencionado anteriormente cayó a la mitad en la década del 2000 respecto a la década anterior y, en el caso de los siete países más grandes de la región excluyendo Venezuela, el índice promedio se volvió negativo, reflejando la contraciclicidad de la política fiscal.

¿De regreso a una política fiscal procíclica en la región?

Pero el optimismo sobre el cambio en la política fiscal de la región fue de corta duración. Habiendo regresado a la senda de crecimiento económico tras la crisis financiera, muchos países mantuvieron los estímulos implementados durante la crisis, en vez de recortarlos, como se esperaría de llevarse una política fiscal contracíclica. Más recientemente, frente a la caída en el precio de las materias primas y de las tasas de crecimiento económico, varios países implementaron políticas fiscales contractivas. Consecuencia de estos comportamientos procíclicos, el índice promedio de correlación se vio incrementado, para ubicarse en valores similares a los observados en la década de los 90.

Dado el retorno de la política fiscal procíclica a la región, cabe preguntarse qué pueden hacer los países para reducir la prociclidad de sus políticas fiscales. La experiencia internacional contiene varias lecciones en este ámbito. Dos intervenciones que pueden resultar efectivas si implementadas correctamente son la introducción de reglas fiscales y la instauración de consejos fiscales. En lo que respecta a las reglas fiscales, éstas suelen consistir en metas cuantitativas a cumplir para uno o más agregados fiscales. Si bien muchos países de la región ya cuentan con reglas fiscales, otros no las han implementado aún. Para estos últimos, implementar reglas fiscales que tomen en cuenta cómo los principales ciclos económicos afectan los resultados fiscales del país podría llevar a una importante reducción de la prociclicidad del gasto público.

En el caso de los países que ya cuentan con reglas fiscales, en muchos de ellos todavía persisten espacios para mejorar dichas reglas. Un área común de mejora se relaciona con las llamadas cláusulas de escape, que son estipulaciones que permiten el no cumplimiento de la regla fiscal bajo determinadas circunstancias. En varios países estas cláusulas se encuentran definidas de manera vaga e imprecisa. Esta vaguedad ha posibilitado a los gobiernos de varios países a no cumplir con la regla y mantener su gasto público en un nivel elevado en periodos de expansión económica. Para evitar este problema, resulta importante para algunos países fortalecer la definición de las cláusulas de escape.

En lo que respecta a los consejos fiscales, éstos consisten en instituciones no partidarias encargadas de promover la sostenibilidad de las finanzas públicas de un gobierno. Varios países del mundo ya han implementado consejos fiscales, con resultados muy positivos en algunos casos, como ser los de Bélgica (Conseil Supérieur des Finances), Estados Unidos (Congressional Budget Office), Canadá (Parliamentary Budget Office), entre otros. Los consejos fiscales resultan útiles porque informan el debate público, aumentan la transparencia e incrementan la rendición de cuentas de las autoridades hacendarias. Esto fortalece la disciplina fiscal, alentando la generación de ahorros que pueden ser utilizados para hacer frente a eventuales cambios en el ciclo económico.

Estos dos cambios institucionales, de ser implementados o fortalecidos en la región, podrían reducir significativamente la prociclicidad de la política fiscal. Esto permitiría suavizar los ciclos económicos, volviendo a las vacas flacas más gordas y a las vacas gordas más flacas.