Mantener la estabilidad económica y fiscal es un reto constante para varios países en América Latina y el Caribe. La solución pasa por fortalecer las reglas fiscales, las instituciones presupuestarias y, menos evidente, el desarrollo de un instrumental analítico. Este último es importante para que los gobiernos puedan hacer buenas proyecciones macroeconómicas, establecer límites de gasto, teniendo en cuenta el endeudamiento y los ingresos futuros, y en general, para entender las consecuencias de las decisiones fiscales.
En ese sentido, para ayudar a los países a desarrollar su capacidad técnica y analítica, el Departamento de Gestión Fiscal de BID (FMM) ha desarrollado un modelo macroeconómico que provee un marco analítico internamente consistente para que los gobiernos y analistas de nuestra región puedan evaluar las políticas fiscales actuales o futuras.
El Modelo FMM-MFMP[1] busca dar respuestas cuantitativas a preguntas de política fiscal: ¿Cuál es el efecto sobre el déficit fiscal y el endeudamiento público de un choque permanente negativo sobre los precios de exportación de recursos naturales? ¿Cuál es su efecto sobre la tasa de crecimiento de la economía y la recaudación de impuestos? ¿Cuál es el efecto de ajustar el choque a través de una reducción en el gasto de inversión pública en infraestructura?.
El modelo representa un importante instrumento para que los gobiernos puedan diseñar mejor su Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), una herramienta institucional que tiene por objeto extender el horizonte de planeación de la política fiscal más allá del ciclo presupuestario anual, permitiendo a los gobiernos comprometerse con metas fiscales que van más allá del corto plazo.
El desarrollo de un MFMP representa un desafío significativo para todos los países de la región, no solo porque toma años de esfuerzo continuo y compromiso político sino porque absorbe un monto considerable de recursos humanos y técnicos de los ministerios de hacienda y de las agencias fiscales independientes, en donde existen.
De acuerdo con información del Banco Mundial (2012), de los 31 países de América Latina y el Caribe considerados en su muestra, solo 14 han adoptado alguna forma de Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Por lo general adoptan su forma más básica, el llamado Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Cómo desarrollar un Marco Fiscal de Mediano Plazo exitoso
Un MFMP bien diseñado debe estar en capacidad de producir presupuestos anuales creíbles y predecibles, proveer proyecciones macro-fiscales de mediano plazo relativamente precisas y permitir entender la fuente y el tamaño de los desafíos fiscales, el impacto multianual de nuevas propuestas de política de ingreso y gasto antes de ser adoptadas y proporcionar alertas tempranas sobre la sostenibilidad de las políticas en curso.
La principal herramienta analítica empleada en la región hasta el momento para proveer esta necesaria visión de mediano plazo es el Marco de Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA, por su sigla en inglés) propuesto por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Con base en una ecuación de acumulación de deuda y supuestos sobre las trayectorias de las tasas de crecimiento, interés, devaluación e inflación, la composición por monedas de la deuda y la proyección del déficit primario o del déficit comercial, es posible estimar la dinámica de la relación deuda pública a PIB, o la relación deuda externa a PIB, para evaluar ya sea la sostenibilidad fiscal o la sostenibilidad de la deuda externa.
En este marco analítico la política fiscal es independiente de la trayectoria de la economía. En consecuencia, es factible obtener una trayectoria explosiva para la deuda pública, en la simulación de algún escenario, mientras que la economía se comporta “normalmente”. Esto hace al DSA internamente inconsistente para entender el efecto macroeconómico de la política fiscal y para ofrecer recomendaciones a los hacedores de política sobre las disyuntivas que surgen de la adopción de alguna alternativa de política.
El Modelo FMM-MFMP
Con el propósito de contribuir a la adopción, generalización y avance de los MFMP y a la evaluación independiente de las políticas fiscales, hemos desarrollado un modelo dinámico de equilibrio general (DSGE, por su sigla en inglés) para introducir una perspectiva multianual en la preparación de los presupuestos anuales, para la elaboración de los MFMP y para entender y cuantificar los desafíos fiscales corrientes y futuros. Es una herramienta analítica complementaria a las que ya se usan en la región.
El modelo propuesto busca incorporar las características más sobresalientes de las economías de la región para que las trayectorias de mediano plazo que proyecta, ante distintos choques o políticas, sean directamente confrontables con la trayectoria observada en los datos o con la sugerida por el DSA o por otro marco analítico. Por el contrario, los modelos usuales de la literatura DSGE se enfocan, por lo general, en calcular funciones de impulso-respuesta para compararlas con lo que predica la teoría económica o con la evidencia empírica existente, o buscan estimar las propiedades cíclicas de las economías para compararlas con los momentos observados en los datos. Con esta información no es posible construir un MFMP.
Simulaciones para Perú
Simplemente para ilustrar su uso, empleamos el modelo FMM-MFMP para proyectar el comportamiento de la economía peruana[2] entre 2010 y 2021, y comparamos su resultado con las proyecciones macroeconómicas y fiscales de mediano plazo del Marco Macroeconómico Multianual[3] publicado por las autoridades peruanas y con las proyecciones del Fondo Monetario Internacional publicadas en su sitio web como parte de su función de supervisión establecida en el Artículo IV de su Convenio Constitutivo.
Se supone que tres fuerzas fundamentales impulsan la economía peruana:
1) el precio relativo de los commodities de exportación (proyectado al 2021 usando información del WEO-FMI),
2) las trayectorias de los gastos corrientes y de inversión del gobierno general (tomadas del MMM 2018-2021), y
3) la reforma tributaria de 2015 que disminuyó los impuestos a las personas naturales y jurídicas en cerca de medio punto del PIB (IMF, 2015).
El gráfico 1 y 2 muestran el comportamiento de la economía en respuesta a estas tres fuerzas. El grafico 1 muestra la evolución de las variables fiscales y su comparación con los datos observados (hasta 2016), con las proyecciones del MMM 2018-2021 y con las proyecciones del FMI del documento de Artículo IV (IMF, 2017).
Gráfico 1: Simulación de las Variables Fiscales en Perú (2010-2021)
El gráfico muestra que los tres conjuntos de proyecciones tienden a mostrar tendencias similares. La ventaja del modelo FMM-MFMP es que puede ser usado para estudiar el efecto dinámico de distintas opciones de política y derivar las implicaciones sobre otras variables macroeconómicas.
Simulando otras variables macro con el Modelo FMM-MFMP
El gráfico 2 muestra, para el ejercicio de simulación descrito, la evolución de la tasa de cambio real, los términos de intercambio, el salario real y el total de horas trabajadas en la economía peruana. Ni el MMM ni el FMI publican predicciones sobre estas variables. El modelo captura relativamente bien el comportamiento observado de estas variables.
Gráfico 2: Simulación de Otras Variables Macro en Perú
A Manera de Conclusión
Esperamos que este modelo sea de utilidad para los gobiernos de América Latina y el Caribe y que varios de ellos se decidan a adoptar una perspectiva plurianual en la evaluación de su política fiscal. Esperamos publicar los detalles del modelo, sus limitaciones y sus posibles usos en una nota metodológica que se publicará a en las próximas semanas. Si tienen interés en conocer más por favor envíen un correo a BIDFMM@iadb.org.
Referencias
World Bank (2012): Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium Term Expenditure Frameworks. Washington, D.C.: The World Bank.
International Monetary Fund (2015): PERU Selected Issues, IMF Country Report No. 15/134, May.
International monetary Fund (2017): PERU 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report, June.
Notas de pie:
[1] MFMP es la sigla para Marco Fiscal de Mediano Plazo.
[2] El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Perú es uno de los mejores de la región. A fines del pasado agosto, las autoridades publicaron su última versión, el llamado Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2018-2021, el cual actualiza el MMM 2017-2019 (Revisado) expedido en agosto del año anterior.
[3] Las proyecciones macroeconómicas y las trayectorias futuras de gasto, ingreso y endeudamiento del gobierno del MMM han sido evaluadas por el Consejo Fiscal del Perú, el cual debe expresar públicamente su opinión no vinculante sobre los supuestos subyacentes, la razonabilidad de las proyecciones y su consistencia con el marco regulatorio fiscal en vigencia.
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