Inversión pública en descarbonización: oportunidades y estrategias para la recuperación económica

Más allá de la emergencia sanitaria, la pandemia ha dado un duro golpe a las economías de América Latina y el Caribe. Se estima que nuestra región tendrá una contracción de un 9,4% en 2020, lo que constituirá la peor recesión registrada en mucho tiempo, aun más profunda que la causada por la crisis financiera mundial del 2008-09 y la crisis de la deuda de la década de 1980, de acuerdo al informe de Perspectivas de la economía mundial. Para 2021, se prevé una leve recuperación del crecimiento.

Nuestros gobiernos tendrán que adoptar importantes medidas fiscales para reactivar la inversión pública y recuperar la senda del crecimiento sostenible. Dado que la mayor parte de los países de la región tendrán poco espacio fiscal para aumentar sus inversiones, los gobiernos deberán mejorar la calidad de sus proyectos, priorizando aquellos que generen empleo, reduzcan la inequidad, apoyen la transición hacia la descarbonización de las economías, y aumenten su capacidad adaptativa al cambio climático.

En este sentido, identificamos nueve áreas promisoras de inversión pública en el post COVID-19 que cumplen con estos objetivos:

• Energía renovable. La inversión en energía renovable, junto con las redes de energía inteligente diseñadas para atender la demanda a gran escala, apoya la descarbonización, reduce la contaminación del aire y genera empleo debido a que son actividades más intensivas en mano de obra que las basadas en combustibles fósiles, de acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo. En efecto, la inversión en energías renovables puede crear cinco puestos de trabajo más por cada millón de dólares invertidos que la inversión en combustibles fósiles (McKinsey, 2020). Adicionalmente, las fuentes de energías renovables son cada vez más baratas, tal como lo muestran las recientes experiencias de Chile, México y Perú, donde las empresas distribuidoras adquieren energía solar por hasta 3 centavos de dólar por kilowatt-hora, valor más bajo que otro tipo de fuentes energéticas, según la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA, 2020).

• Transporte. En ALC el transporte es uno de los cuatro principales sectores de generación de emisiones de gases efecto invernadero dada su elevada dependencia en el uso de combustibles fósiles. Afortunadamente, el precio de las energías renovables es cada vez más competitivo, estimándose que para el 2025 el costo de los vehículos eléctricos será similar a los de combustión interna, según el Electric Vehicle Outlook 2020 de Bloomberg. Por tanto, en un contexto de medidas de recuperación es clave incluir inversiones orientadas a favorecer la electrificación de los medios de transporte, la expansión y el uso eficiente del transporte público, la construcción de ciclovías y carriles de transporte masivo. Este tipo de inversiones genera importantes beneficios económicos por mejoras en la salud, productividad, y accidentes evitados, tal como lo muestra el Plan de Descarbonización de Costa Rica. Dicho Plan considera metas ambiciosas para el sector del transporte, entre ellas, la electrificación del 85% de la flotilla pública y 95% de la privada hasta el 2050. Asimismo, proyecta beneficios netos para el país de cerca de US$20 mil millones generados por mejoras en la salud, productividad, y accidentes evitados por un total de US$17.9 mil millones; y por menores costos financieros por US$3.1 mil millones.

• Infraestructura digital. El despliegue acelerado de la infraestructura digital de alta velocidad genera múltiples beneficios económicos y sociales, en particular en las regiones periurbanas, rurales y desfavorecidas. También sirve de apoyo a objetivos más amplios de descarbonización, por ejemplo, reduciendo la demanda de viajes o desplazamientos de la población. Dado que el trabajo desde el hogar y las videoconferencias se mantendrán a niveles altos después de la pandemia, se estima que este tipo de inversiones tendrá una fuerte aceleración, generando importantes beneficios económicos. En el caso de los servicios gubernamentales, los trámites digitales son más rápidos, y reducen costos para el gobierno y para el ciudadano, disminuyendo el tiempo y la cantidad de viajes a las oficinas gubernamentales: un trámite digital cuesta entre 1.5% y 5% de lo que cuestan los trámites presenciales y son 74% más rápidos que los presenciales (Roseth et al 2018).

• Ordenamiento del uso del suelo. Se debe priorizar las inversiones en infraestructura urbana usando los planes de ordenamiento del suelo que optimizan los beneficios de la mayor densidad y productividad económica (concentración de empresas, densificación del mercado laboral y de las cadenas de comercio) y, minimizan las externalidades como la congestión, las emisiones de carbono y la exposición a los efectos del cambio climático. La organización espacial de las ciudades influye en el consumo de energía y las emisiones de carbono en los sectores de transporte y construcción. Por ejemplo, Japón tiene áreas urbanas cinco veces más densas y consumo de energía per cápita 40% más bajo que Canadá (OCDE, 2020). En otras palabras, el ordenamiento del uso del suelo contribuye, entre otros, a: (i) optimizar las inversiones en infraestructura de transporte masivo y no motorizado; (ii) mejorar la localización de las viviendas, las infraestructuras y los servicios; y (iii) facilitar la conservación y mejor gestión de riesgos frente a desastres naturales.

• Eficiencia energética e hídrica de edificios y viviendas. Las inversiones para mejorar la eficiencia en el uso de energía y agua de las edificaciones y las viviendas generan múltiples beneficios debido a que son intensivas en el uso de mano de obra, reducen los costos de energía, y disminuyen las emisiones. Este tipo de inversiones es importante para el sector gubernamental que podría certificar sus edificaciones bajo los estándares de eficiencia energética e hídrica, reduciendo de esa forma sus costos de operación y mantenimiento. También es importante invertir en la reconversión y reacondicionamiento de las edificaciones – retrofit – para mejorar su funcionalidad y lograr un uso más eficiente de los recursos. El sector de las edificaciones y de la construcción fue responsable por 22% del consumo total de energía de ALC en el 2018, y por 52% del consumo de energía eléctrica. En Brasil, donde este consumo ha crecido el 1.6% al año entre 2000 y 2016, la adopción de medidas de eficiencia energética reduciría en un 30% el crecimiento del consumo hasta el 2050 (González-Mahecha et al 2019).

• Residuos sólidos. Las estrategias de gestión integral de residuos sólidos también pueden contribuir a ahorrar recursos, generar empleos, y contribuirán a impulsar la economía circular. Muchas ciudades de la región han demostrado los múltiples beneficios de la reutilización y el reciclaje de los desechos sólidos. Los programas de limpieza de desechos, incluida la descontaminación del suelo y de las vías fluviales y los océanos, también ofrecen posibilidades de creación de empleo y de mejora de la calidad de vida.

• Infraestructura natural.  La deforestación y la degradación de la tierra están entre las principales causas de la inseguridad alimentaria y la pobreza, así como de las emisiones de carbono y la pérdida de la biodiversidad. Las inversiones en infraestructura natural – como la reforestación, la recuperación de cuencas hidrográficas y ecosistemas costeros, y la creación de corredores ecológicos – promueven las reservas y suministro de agua, el control de las inundaciones y deslizamientos, la conservación de la biodiversidad y la retención de carbono. Son inversiones de ejecución rápida, bajo costo, alta capacidad de generación de empleos, adecuadas a un contexto de expansión urbana, degradación ambiental y la creciente demanda por agua. Asimismo, es importante realizar inversiones en sistemas de drenaje y alcantarillado resilientes a los cambios de los patrones de lluvia.

• Seguridad alimentaria. La pandemia debe resultar en un aumento de la inseguridad alimentaria en la región, debido a factores como la pérdida de ingresos, mayor volatilidad de precios y disrupciones en la producción y la cadena de suministro de alimentos. Las inversiones en programas para asegurar la producción con bases sostenibles, mejoras de las cadenas logísticas y la disponibilidad a los alimentos son acciones que contribuyen a reducir el impacto de la pandemia sobre la población más vulnerable, a la vez que generan empleo.

• Infraestructura para enfrentar desastres naturales. ALC es particularmente vulnerable a los impactos de un clima impredecible y cambiante, con daños económicos y pérdidas humanas importantes. No obstante, existe evidencia que las inversiones resilientes no sólo permiten evitar o minimizar daños futuros, sino que generan beneficios que superan por mucho a sus costos, en una relación que puede ser superior de 10 a 1. Asimismo, las inversiones contra riesgos de desastres presentan rentabilidades que superan los cuatro dólares en pérdidas evitadas por cada dólar invertido (Global Commission on Adaptation, 2019)

Estrategias de financiamiento para la inversión pública de descarbonización

Las decisiones de inversión pública deberán complementarse con una estrategia nacional de financiamiento. Estas estrategias permiten identificar y fomentar el acceso hacia flujos de recursos que apoyen la transición del país hacia una economía baja en emisiones y resiliente al clima. Esto implica contar con programas de requerimientos de financiamiento que sean compatibles con los marcos fiscales de mediano plazo y que incluyan la demanda multianual de recursos y la oferta de financiamiento público/privado proveniente de entidades financieras nacionales y/o internacionales.

Adicionalmente, se debe identificar los mecanismos e instrumentos de financiamiento para movilizar, de manera sostenible y escalable, recursos para alcanzar los objetivos de la política nacional de cambio climático y cumplir con los compromisos internacionales. Para eso, es necesario la gestión y/o desarrollo de instrumentos financieros, el acceso a fuentes de financiamiento y la estructuración de oportunidades de inversión atractivas para el sector privado en temas relacionados con la recuperación sostenible, así como el impulso de mecanismos de transferencia de riesgos y de aseguramiento. Los siguientes son ejemplos de algunos instrumentos de financiamiento que se podrían utilizar en la recuperación y la transición hacia economías descarbonizadas:

a. Bonos climáticos/verdes: El mercado de bonos verdes ha crecido de manera continua, lo que demuestra la importancia que el mercado internacional ha logrado en un tiempo relativamente corto. En la región, Chile ha demostrado su compromiso en el combate al cambio climático y su liderazgo en financiamiento verde, al convertirse en el primer emisor de bonos verdes en la región y el primer emisor no europeo de un bono verde soberano en Europa. Con esta transacción innovadora Chile logró varios hitos, incluyendo una menor tasa obtenida en ambas monedas, bajos spread, una demanda récord, y una ampliación de su base de inversionistas incorporando aquellos con mandatos “verdes”. Una mayor emisión de este tipo de bonos, especialmente por parte de los países en desarrollo, contribuiría a desbloquear la financiación transfronteriza de la acción climática. 

b. Canjes de deuda por clima. Consiste en la venta de una deuda en divisas a un inversor o la condonación de la deuda por parte del acreedor, a cambio de que el alivio de la deuda tenga que invertirse en actividades relacionadas con el cambio climático.  Ajustando su enfoque, los canjes de deuda podrían proporcionar financiación para la acción climática incluyendo medidas de mitigación y adaptación.

Un intercambio de “deuda por clima” no necesariamente pondría más recursos a disposición de un gobierno (especialmente para los países altamente endeudados), pero un canje adecuadamente diseñado puede generar un espacio fiscal que permita movilizar más ahorros internos para inversiones relacionadas con la acción climática. Costa Rica viene realizando varias operaciones de canje de deuda por naturaleza que le permitirán financiar proyectos de conservación, especialmente aquellos que incluyan acciones directas para mitigar impactos del COVID-19 en la biodiversidad y los medios de subsistencia de las comunidades.

c. Seguros y garantías: Los seguros son un mecanismo de transferencia de riesgos que proporcionan recursos para desastres relacionados con el clima y transfieren las responsabilidades de pérdidas a los inversores del mercado de capitales. Los productos de seguro juegan un papel crítico en la gestión del riesgo. Se podría promover su uso en activos verdes, reaseguros para activos de alto riesgo, o la existencia de planes soberanos de riesgo catastrófico. Asimismo, es posible utilizar garantías en sus dos modalidades: las garantías como promesa de pago de la deuda en relación con una actividad de cambio climático, o como instrumento para mejorar el perfil crediticio en la estructuración financiera de los proyectos de infraestructura sostenible.  

Los fondos de riesgos compartidos son otro mecanismo que permite ofrecer pólizas de seguro para ciclones tropicales, terremotos, exceso de lluvia, sector de la pesca, entre otros. Por ejemplo, el Fondo de Seguro para Riesgo de Catástrofe del Caribe (CCRIF por su sigla en inglés) permite a los países comprar cobertura similar a un seguro de interrupción de negocios que les proporcionan liquidez inmediata en caso de que se produzca un fenómeno natural. La estructura financiera del instrumento de seguro permite que el CCRIF proporcione a los países coberturas adaptadas a sus necesidades a un costo significativamente menor que al de los mercados financieros.

Los bancos multilaterales de desarrollo como el BID juegan un rol muy importante en el financiamiento de la acción climática y la inversión pública ya sea contribuyendo a la implementación de instrumentos y mecanismos financieros para atraer mayor capital y  brindando financiamiento directo, contingente, y/o garantías tanto al sector público como privado. En 2018, el financiamiento climático de la banca multilateral alcanzó un récord de $43.1 mil millones de dólares.

Estas instituciones cuentan con una posición privilegiada para canalizar recursos y brindar asistencia técnica a los países en el establecimiento de las estrategias de financiamiento de sus políticas de recuperación y transición hacia economías descarbonizadas. Finalmente, las instituciones multilaterales mantienen vínculos con todos los actores relevantes de los sectores público y privado, sociedad civil, y organizaciones sociales lo que facilita la construcción de consensos necesarios para el establecimiento de estrategias de financiamiento del cambio climático.