Marc Robinson es uno de los principales expertos internacionales en gestión financiera pública, presupuesto por desempeño y política fiscal. En marzo pasado visitó Uruguay con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, para evaluar los avances del país en la mejora de su sistema presupuestario y proveer recomendaciones para lograr una mejor conexión entre asignaciones presupuestarias y resultados de desempeño. A continuación, resume los principales desafíos internacionales del presupuesto por desempeño, con particular referencia a la reforma presupuestaria en curso en Uruguay.
Considerando su evolución histórica, ¿cuáles son los desafíos actuales del presupuesto por desempeño?
Puede parecer extraño, pero el principal desafío es hacerlo útil para el presupuesto. A pesar de que el término “presupuesto por desempeño”, también conocido como “presupuesto por resultados”, es ampliamente utilizado, los llamados sistemas de presupuesto por desempeño en la mayoría de los países han estado principalmente dirigidos a la gestión por desempeño más que a mejorar el presupuesto. En otras palabras, su principal objetivo ha sido alentar y presionar a los organismos ejecutores a entregar mejores resultados y productos. Esto es un objetivo importante. Pero para el presupuesto, lo que la gestión por desempeño necesita entregar es una herramienta que ayude a priorizar mejor los gastos. Esto implica una herramienta que ayude a decidir qué áreas de gasto generan el mayor “valor por dinero” (y por ende deben financiarse) y, como contrapartida, qué áreas de gasto deben ser reducidas o eliminadas. En jerga económica, el presupuesto por desempeño necesita ser un instrumento para mejorar la eficiencia de la asignación. Cuando el presupuesto por programas (la forma más importante de presupuesto por desempeño) fue desarrollado originalmente en la década de 1960, fue concebido primordialmente como una herramienta para mejorar la eficiencia de la asignación. Pero de alguna manera esto se perdió cuando cobró fuerza la segunda ola de presupuesto por desempeño en las décadas de 1990 y 2000. Con lo cual creo que el principal desafío es alcanzar el potencial del presupuesto por desempeño como herramienta para mejorar el presupuesto, para mejorar la asignación de recursos. Esto significa hacer a los programas y a la información sobre el desempeño de los programas (indicadores y evaluación) realmente útiles para las decisiones sobre dónde es mejor gastar los limitados recursos públicos. Como parte de esto, el presupuesto por desempeño debe conectarse con un ejercicio sistemático de revisión del gasto.
¿Qué puede esperarse alcanzar (y qué no) con el presupuesto por desempeño?
El presupuesto por desempeño no es una cura mágica para todos los problemas de sistemas de presupuesto disfuncionales. Uno de los mayores problemas de muchos sistemas de presupuesto es el grado de rigidez intrínseca – su incapacidad de reasignar recursos, o reducir el gasto, porque demasiado del mismo es protegido. Las asignaciones para los Ministerios son excesivamente protegidas. El empleo público es excesivamente protegido, etc. En particular hay categorías del gasto protegidas como “asignaciones” o incluso peor, garantías constitucionales.
Aún más, en países con un marco particularmente pobre de gobernanza y corrupción, los políticos y los gobiernos están esencialmente desinteresados de cuán bien se desempeña el gobierno.
El presupuesto por desempeño no es una cura para este tipo de problemas. Solo funcionará si se combina con una reforma sustancialmente amplia del sistema presupuestario en su conjunto. Y solo funcionará si un país está gobernado razonablemente bien y tiene un liderazgo político que realmente se preocupa de que el sector público asigne valor por dinero.
¿Qué países representan buenas prácticas de presupuesto por desempeño y cuáles son sus factores críticos de éxito?
Esta es una pregunta difícil. Necesitamos diferenciar entre dos temas. El primero es el grado en que el desempeño realmente impacta en la decisión presupuestaria. El segundo es el diseño técnico del sistema de presupuesto por desempeño.
Un país que realmente me interesa es Francia. En términos del diseño técnico de su sistema de presupuesto por desempeño (que se introdujo principalmente entre 2001 y 2005) lo han hecho muy bien. En términos del uso efectivo de dicho sistema para mejorar la asignación de recursos, no tan bien. Pero esto es fundamentalmente porque su sistema de presupuesto, y de hecho todo su sistema de gestión pública, está lleno de rigideces. El gobierno actual está genuinamente buscando una reforma de la gestión pública y ampliar la flexibilidad de los recursos. Creo que en este contexto Francia encontrará que su inversión pasada en el desarrollo de un sistema de presupuesto por desempeño bien diseñado generará crecientes beneficios en el futuro.
Por otra parte, creo que hay que mirar algunos de los países anglosajones como ejemplos de países en los que las consideraciones de desempeño han tenido un efecto más tangible en las decisiones de presupuesto. Canadá, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido en particular.
¿Cuál es su evaluación sobre la mejora de los procesos presupuestarios de Uruguay de los últimos años?
Desde la realización de reformas importantes alrededor de 2005, Uruguay ha avanzado mucho en la reforma presupuestaria. El presupuesto se estructura ahora de tal manera de integrar más efectivamente respeto por la disciplina fiscal agregada – en otras palabras, tener en cuenta de manera más sistemática los límites al gasto impuestos por la necesidad de mantener los déficits y la deuda bajo control. El proceso de preparación del presupuesto ahora se estructura en principio alrededor del reconocimiento explícito del espacio fiscal disponible. Sin embargo, el problema continúa siendo que el sistema de presupuesto, y de manera más general, las finanzas públicas, son excesivamente rígidas, lo que es un desafío para asegurar la sostenibilidad fiscal, no obstante el foco en el espacio fiscal. Por varios años los déficits estructurales han sido la norma. El sistema es aún muy incrementalista, y no tiene suficiente capacidad para auscultar el gasto público y asegurarse que el dinero no se gaste en áreas que son de baja prioridad o que no están funcionando. La reforma de esto es precisamente el desafío para los actores clave de Uruguay.
¿Cuáles son sus recomendaciones para alcanzar una mejor conexión en Uruguay entre las asignaciones presupuestarias y los resultados de desempeño?
Una primera recomendación es mejorar la conceptualización, medición y proyección del espacio fiscal disponible, y para ello es necesario definir adecuadamente la línea de base del presupuesto evitando replicar el gasto anterior.
Segundo, crear un proceso más formal y riguroso para la revisión de nuevas propuestas de gasto de los organismos ejecutores durante el proceso de preparación del presupuesto.
Tercero (y esto tomará unos años alcanzarlo), desarrollar la capacidad de realizar revisiones de gasto de manera de identificar posibles ahorros en los gastos de la línea de base. Todo esto es importante porque las circunstancias fiscales del país son más difíciles actualmente y el espacio fiscal (de existir) es limitado.
Cuarto, también será importante asegurarse que el sistema de presupuesto por desempeño que se viene tratando de introducir en los últimos años esté bien diseñado y funcione. En este aspecto, hay algunas dificultades con la manera en que los programas están actualmente definidos, y se necesita trabajar en mejorar los indicadores. Todo esto tomará algunos años. Pero de alcanzarse, significará una importante contribución en la mejora del presupuesto de Uruguay.
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Es un buen tema y una preocupación permanente para más de un país. Tener una gestión por resultados es un reto para el uso eficiente de los recursos públicos, pero hay que tener decisión y capacidades para implementar, ejecutar y evaluar de manera continua esta técnica presupuestaria.
Podemos tener el mejor diseño jurídico o legal de la gestión por resultados pero si no se sabe aplicar, seguiremos siempre con un presupuesto incrementalista, la idea es que el servicio civil cambie la forma de hacer presupuesto, o cambie su cultura de hacer presupuesto y eso toma su tiempo.
Atentamente,
Roberto Hernández
Excelente enfoque y entrevista estimados Axel y Roberto. El problema se complica en paises como Perú con hipercentralización y condiciones territoriales e institucionales asimetricas. Creo que la experiencia mexicana marca un derrotero a estudiar con más profundidad. Saludos.
Excelente análisis. Estoy de acuerdo en que la mayoría de los países se centran en buscar resultados, es lo lógico, pero tiene que ir a la par de analizar el presupuesto y saber distribuir el presupuesto en resultados que marquen impacto y que realmente cambien la vida de la población en términos de desarrollo e igualdad de oportunidades para todos.
Estimados colegas: no sabía que el presupuesto por resultados, como lo denominamos en Perú, tiene vigencia desde los años 60 y que a partir de los 90 se le dio un segundo impulso. En mi país tiene vigencia aproximada desde mediados de la década pasada y recién se está tratando de trabajar con asignaciones presupuestarias dadas por el Ministerio de Economía para que las instituciones del Estado programen el Presupuesto Multianual. Asimismo, recién se está dando la importancia debida a la planificación estratégica que también ha emitido el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), una guía para formular el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Institucional multianual (por primera vez). El año 2018, se ha creado el Sistema de Abastecimiento, como sabemos, sólo existía un organismo rector de las Contrataciones del Estado lo cual recién creó que se puede apreciar una congruencia de manejo presupuestario con el triunvirato Planeamiento, Presupuesto y Abastecimiento Pero en el presupuesto no existe la prioridad que conduciría al crecimiento económico del país en redistribuir los recursos fiscales para darle los recursos que se necesitan en los gastos de capital, sea a través de proyectos de inversión desde los tres niveles de gobierno o en la concertacion de inversiones mediante Asociaciones Público Privadas (APP), para lo cual estimo que se deberían también evaluar los indicadores de los programas presupuestales que no estén a la altura de los propósitos de las políticas públicas que los crearon. Adicionalmente debo agregar que existen deficiencias en profesionales especialistas y expertos tanto en los gobiernos descentralizados como en el gobierno nacional que no se basan en las necesidades de la población, lo cual es una barrera en la gestión pública aunada a la corrupción que por algo debe ser tenemos que todos los presidentes desde el año 1985, están unos investigados otros enjuiciados y uno encarcelado.
Bueno colegas, quedando a sus órdenes y disculpen que en tan poco espacio les haya descrito mi apreciación profesional. Atentamente: Econ. Juan Francisco Jiménez Cornejo.
Muy interesante el enfoque sobre el sistema de presupuesto por desempeño y el diagnostico de la realidad de que en general los sistemas de gestión pública están llenos de rigideces. El aporte tiene que ver con encarar un cambio del modelo de Estado que se quiere para lograr el desarrollo y bienestar de los ciudadanos, es decir los objetivo de los sub-sistemas en la gestión pública tanto del Gasto como el Ingreso, depende fundamentalmente en la concepción política del rol del Estado dentro de la sociedad en permanente cambio.-
Excelente enfoque estimados Axel y Roberto. El problema se complica en países hipercentralizados como Perú, con grandes asimetrías en lo institucional y social.
Un abrazo.
Miguel
Me parece importante la orientación de buscar reducir la rigidez en la asignación de los recursos presupuestales. Lo que no está claro son los criterios para incrementar o reducir las asignaciones, es decir los criterios para distinguir las asignaciones que generan valor de las que no lo hacen.
Indudablemente que el presupuesto por desempeño, en nada apoya al manejo presupuestario y financiero de los entes públicos. Es más, me atrevería a decir que esta metodología no ayuda ni en la evaluación propia de la gestión.
Yo siempre he sido de la idea de que en lo que se debe poner énfasis, es en los aspectos financieros.
Si en realidad se quiere saber que áreas de gasto generan mayor “valor por dinero”, se debe recurrir a cuestiones de costos y no de metodologías que solo sirven para llenar formatos.
http://gestioneficiente.mx/
Luis Roberto
Los programas por desempeño (o por resultado) son relativamente nuevos en el país (Perú- 2008) y también en AL. Su implementación es el resultado de la vinculación del presupuesto con los resultados esperados a nivel de productos (bienes y servicios) y resultados específicos públicos priorizados, por esta lógica, un programa por desempeño solo debe tener un resultado específico. Países como el nuestro, con experiencia de periodos de crisis e hiperinflaciones en la década del 80, nos genera temor, el regreso al populismo de las largas colas, la inflación, el desabastecimiento de bienes y servicios. Al respecto, algunos países de AL lo siguen viviendo a la fecha; parece que las lecciones no son fáciles de aprender. Técnicamente está demostrado con evidencias, que el presupuesto debe tener su anclaje; en mi país se llama Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público, la misma que se aprueba junto con la Ley de Presupuesto del Sector Público por el Congreso; formuladas en base al Marco Macroeconómico Multianual (documento que estima el crecimiento y los fondos públicos para un periodo de 4 años, bajos supuestos económicos). Esta última, se aprueba con las recomendaciones del Consejo Fiscal (aún que la opinión no es vinculante), si representa una mirada técnica imparcial; a mi gusto, desearía un Consejo Fiscal autónomo, como un Órgano Constitucional Autónomo). Encuentro en el artículo argumentos a favor de un sistema de presupuesto por desempeño estructurado (no flexible), cuando Marc Robinson señala que Francia ve que el sistema por desempeño beneficios en el largo plazo, muy a pesar de su rigidez. Obviamente, el diseño y la gestión de los programas por desempeño siendo una estrategia, no es infalible en sus instrumentos. El presupuesto público se complementa con otros sistemas administrativos públicos, entre ellas, las contrataciones públicas. Mas daño ha causado la corrupción que un mal desempeño del propio sistema del presupuesto público; deficiencias que corresponden a las contrataciones públicas. Finalmente, en algunos países, como Perú el gastos corresponde al ámbito de las contrataciones del Estado, siendo esta su finalidad, maximizar el valor público, y la calidad de gasto con enfoque de resultado (desempeño). Más daño será recomendar a Uruguay, que flexibilice su sistema de presupuesto por desempleo, en el contexto actual.