Entrevista: ¿Cuál es el secreto para una gestión de inversión pública exitosa?

En los últimos 40 años, Chile ha construido un sistema nacional de inversión pública que está entre uno de los más desarrollados de América Latina y el Caribe. En esta entrevista, Fernando Cartes, Jefe de la División de Evaluación Social de Inversiones del Ministerio de Desarrollo Social de Chile, discute dos factores claves para el éxito de la gestión de inversión pública chilena: la evaluación ex-post de las inversiones y la capacitación de recursos humanos.

El señor Cartes fue uno de los participantes del taller “Gestión de Inversión Pública en Latinoamérica: Avances y nuevos retos” [1] organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a finales de julio en Washington D.C. donde compartió las mejores prácticas de gestión en Chile.

 

Chile es el país de América Latina con más experiencia en la  gestión de inversión pública. ¿Cuáles fueron los factores que contribuyeron para el éxito chileno?

Me parece que uno de los factores fundamentales ha sido que los gobiernos de distintas orientaciones ideológicas han reconocido la importancia que tiene una buena gestión de la inversión pública. El sistema de inversión pública chileno permite al Estado diseñar e implementar proyectos de mejor calidad y medir cómo eso contribuye efectivamente para resolver los problemas de la población.

Este último punto que mencionas sobre la importancia de medir los resultados es una característica muy interesante de su modelo de gestión. ¿Cómo funciona la evaluación ex-post en Chile?

La evaluación ex-post se realiza en tres momentos. La primera es la de corto plazo, una vez terminada la ejecución del proyecto. Después tenemos la evaluación de mediano plazo que ocurre de 2 a 5 años después que termina el proyecto y cuando el proyecto se encuentra en régimen, entregando los bienes o servicios para lo que fue hecho. Y finalmente, tenemos la evaluación de largo plazo o de impacto, que es realizada alrededor de 10 años después que cierra el proyecto, tiempo en el cual se espera se puedan identificar cambios más profundos en la población, comunidad o territorio.

¿Cómo funcionan las evaluaciones de corto plazo y cómo ustedes incorporan las lecciones en proyectos futuros?

En la evaluación ex – post de corto plazo nosotros nos concentramos en los costos, en los plazos y en la magnitud de la obra, comparando lo real versus lo planificado,. Verificamos, por ejemplo, si los kilómetros construidos para un camino fueron de acuerdo con lo planeado, si se ejecutó o no en los tiempos y dentro del costo planificado.

En las evaluaciones de corto plazo, nuestros equipos regionales lideran el proceso, pero reciben información de la unidad ejecutora y financiera. Lo que surge de este proceso nos permite identificar las variaciones que están experimentando los proyectos en su etapa de ejecución con respecto a lo planificado e identificar las causas de dichas diferencias, introducir lo que resulta pertinente en las normas y procedimientos para la presentación de proyectos al Sistema Nacional de Inversiones. Además, es posible realizar estimaciones de costos unitarios (por ejemplo, $/ml de camino pavimentado), que es un dato que puede servir como un valor de referencia para futuros proyectos.

En relación a  las evaluaciones de mediano plazo,  ¿Cómo funcionan y  cómo ustedes incorporan las lecciones aprendidas en proyectos futuros?

La diferencia fundamental entre la evaluación ex-post de corto y la de mediano plazo es que en esta última se incorpora además la operación del proyecto. Por lo tanto, verificamos cómo está operando el proyecto, si la demanda fue la que nosotros habíamos planificado o no, si los beneficios y los costos fueron los que habíamos estimado, si el modelo de gestión que está se ejecutando es lo que fue concebido y si lo que se dijo que iba funcionar está funcionando.  Como la infraestructura pública se entrega a un tercero (municipio, otra institución pública o al sector privado) que va a operarla, muchas veces hay una diferencia en el modelo de gestión y eso tiene un impacto sobre los beneficios y los costos que se estimaron en la evaluación ex-ante. Y, a veces, hemos visto que hay modelos de gestión que funcionan mejor que otros y hay una retroalimentación de cómo podemos mejorarlo.

De esto surgen elementos que permiten introducir mejoras en el diseño de futuros proyectos o en las estimaciones de los beneficios o costos de operación, aspectos que permiten actualizar las metodologías de formulación y evaluación de proyectos.

¿Y los estudios de largo plazo?

En lo personal siento que metodológicamente es difícil de atribuir a un proyecto de inversión pública ciertos impactos, sobretodo después que ha pasado mucho tiempo, ya que tanto el grupo beneficiario y el grupo de control se han visto afectados en el tiempo por una serie de variables exógenas al proyecto y que resultan difícil de controlar. En el año 2013 se hicieron algunas líneas de base y estamos esperando un tiempo para hacer la evaluación de largo plazo (debieran hacerse alrededor del año 2023).

Creo que hacerlo es muy caro, porque uno tiene que levantar una línea de base y después medir el resultado pasado el tiempo.  Tal como señalé previamente, tengo dudas si vale la pena, tanto desde el punto de vista metodológico como respecto a la pertinencia de destinar recursos a esta línea de evaluación ex post, pues creo que su costo de oportunidad es alto, por ejemplo, realizando más estudios en la línea de evaluación ex post de mediano plazo. Tal vez hay que ver los resultados de lo que pasa en esas tres líneas de base que se levantaron, ver cómo se enfrentan los desafíos metodológicos que surjan y con los resultados en la mano, hay que hacer una decisión si es algo que se implementa definitivamente en el sistema nacional de inversión pública chileno.

¿Cuántos proyectos son evaluados anualmente en Chile?

De los aproximadamente 600 proyectos que se terminan de ejecutar al año, aproximadamente 200 a 240 proyectos son sometidos a la evaluación ex – post de corto plazo. Tomamos una muestra de los proyectos, pues hacerlo sobre el universo implica un esfuerzo muy grande para la institución financiera y para el ejecutor retroalimentar el sistema con datos de calidad de todos los proyectos. Todavía no tenemos un sistema tan automático para obtener la información.

Quizá en el futuro podemos tener mucho más información en línea dentro de las actualizaciones del Banco Integrado de Proyectos, donde por una parte se establece una interoperabilidad con el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE) de la Dirección de Presupuestos. Se espera en algún momento que todo la información de contratos y gastos provenga de esa fuente de información y por otra, se crea una carpeta digital para la evaluación ex-post  y, por lo tanto, las instituciones pueden ir ahí y guardar la información de la etapa de ejecución. Eso eventualmente puede facilitar la información más en línea porque toda la información estará ahí, sin la necesidad de que las instituciones financieras y ejecutoras ingresen información adicional.

¿Cómo se hace la diseminación de esas lecciones aprendidas de las evaluaciones?

Se difunden a través de los documentos que están publicados. Con el sector se hace una reunión y se presentan los resultados. Ellos generalmente son contraparte del estudio, trabajando junto con nosotros. También se plantea ese estudio a las autoridades de esas instituciones, se le presenta y a partir de eso se define como se va trabajar a futuro. Discutimos si se mejorará la metodología que ya teníamos, si se van actualizar algunos aspectos que surgieron de ahí, o si es algún tema que no tiene que ver con el aspecto metodológico pero que es relacionado con un procedimiento o algo que hay que afinar. Eso se define en ese momento y se mejora el proceso de pre-inversión.

Para hacer buenas evaluaciones es necesario tener profesionales calificados ¿Cómo funciona su programa de capacitación?

Nosotros tenemos un programa que tiene más que 40 años y que tiene tres niveles. Uno de ellos es básico, que es un curso presencial de 80 horas de duración, que realizamos internamente con profesionales de nuestro equipo. Ellos son profesionales con un nivel docente muy bueno y con mucha  experiencia y que, por lo tanto, pueden transmitir su experiencia a los nuevos formuladores. Este curso permite que los profesionales de las instituciones formuladoras hablen un mismo lenguaje y con eso entender lo que el Sistema Nacional de Inversiones considera un proyecto bueno. Después tenemos un curso avanzado que se realiza a través de la universidad y, además, un diplomado que ya es como la cúspide de la pirámide. A partir de este año, el diplomado ya no solo se realizará en la capital, Santiago, sino también se realizará en otra región de nuestro país, mejorando la calidad de los profesionales de las instituciones públicas que formulan proyectos en las regiones y contribuyendo de esa forma a la descentralización.  Este año estamos realizando uno en la región de Biobío.

¿Cuántas personas pasan por este tipo de capacitación anualmente?

Para los cursos de preparación y evaluación de proyectos (básico) son 425 personas al año. Para los cursos avanzados, son 150 personas al año y para los diplomados son 30 personas en la capital y ahora 30 más en las regiones, haciendo un total de 60 al año.

¿Cuál es su recomendación en términos de capacitación para los países que  desean fortalecer su gestión nacional de inversión pública?

Ellos tienen que crear capacitaciones y tienen que apoyarse en las universidades. En los años 70 en Chile ninguna de las universidades tenían dentro su currículum cursos de evaluación de proyectos. Uno de los trabajos fue que las universidades empezaran a incorporar como parte de su malla curricular el curso de evaluación de proyectos, incluso de evaluación social en las carreras de economía. Eso es un aspecto que hay que reforzar y no olvidarlo. Por otra parte, deben capacitar a sus equipos internos y a las instituciones formuladoras, pero esto debe ser un esfuerzo permanente. Es importante crear una masa de profesionales capacitados y se debe tener en cuenta la alta rotación de profesionales,  especialmente en los gobiernos subnacionales. El caso chileno es claro en este aspecto, con un programa de capacitación continua en diferentes niveles y que ha perdurado en forma ininterrumpida por más de 40 años.

¿Cuáles son los retos para el sistema de inversión pública chileno?

Existe el desafío de la incorporación de los riegos de desastres naturales y el cambio climático.  Son áreas importantes para la infraestructura pública, ya que hay evidencia clara de que la recurrencia de ciertos fenómenos es mayor de lo que enfrentábamos históricamente. Por ejemplo, hay registros que muestran que la isoterma cero ha subido a una mayor altitud, lo cual significa que en sectores donde antes nevaba, ahora llueve. Eso genera efectos de remoción en masa, de deslizamiento y, por lo tanto, afecta la infraestructura que había en esa zona. Es un fenómeno que está siendo más recurrente y es algo para el que tenemos que prepararnos. Estamos trabajando en una metodología para incorporar la variable riesgo de desastre en la evaluación de los proyectos de inversión pública, la que tendremos a fin del año 2017.  La importancia de identificar y cuantificar el riesgo de desastres en un proyecto de inversión pública reside en que permite comparar alternativas de proyectos, en relación a su localización, diseño específico o tecnología, de manera que la infraestructura que construyamos sea resiliente. Eso permitirá́ mantener servicios básicos funcionando incluso en situaciones de emergencia, mediante la relocalización de los proyectos o, a través de administración

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Nota de pie:

1. Para más información contatar Huáscar Eguino a través del correo BIDFMM@iadb.org.