En medio de la crisis del COVID-19, las inmediatas inversiones de los países en equipamiento médico e insumos de salud, darán paso a otros proyectos de mayor envergadura y plazo, en infraestructura médica, laboratorios, equipamiento e infraestructura para la ciencia, investigación y desarrollo. En este contexto, vale la pena recordar los aprendizajes relacionados con la gestión de los sistemas de inversión pública, que proporcionan el marco institucional para que la inversión pública sea eficiente y de calidad.
La evidencia empírica señala que el impacto económico de la inversión pública depende del grado de eficiencia con que se la gestione. Si se compara el valor del capital público (insumo) y una medida de la calidad de la infraestructura (resultado), se revelan diferencias importantes en los niveles de eficiencia de la inversión pública alrededor del mundo (ver Gráfico). Aunque el tamaño de la brecha de eficiencia disminuye a medida que aumenta el nivel de ingreso de las economías, las ineficiencias en la inversión pública en América Latina y el Caribe se mantienen por encima del 30 por ciento para el país típico, muy superiores a los comparadores globales. En consecuencia, incrementar los niveles de eficiencia es clave para mejorar el retorno económico y social de la inversión pública.
Pero, ¿De qué depende la eficiencia de la inversión pública?
El papel de las instituciones que rigen la forma en que se planifica, diseña y se implementa la inversión pública resulta fundamental para entender las variaciones en eficiencia. Por ejemplo, un ciclo de inversión dominado por intereses de corto plazo que ignore las evaluaciones económicas/sociales pertinentes tendrá mayor probabilidad de alentar proyectos de infraestructura inconclusos, es decir, elefantes blancos, generando graves consecuencias sobre el bienestar de la población afectada. Por este motivo, el rol de los sistemas nacionales de inversión pública (SNIPs) es muy relevante para contribuir a gestionar la inversión de manera más eficiente. Recordemos que un SNIP refiere al conjunto de normas, instrumentos y procedimientos que rigen la inversión pública, durante todo el ciclo de proyectos: desde la planificación, evaluación ex-ante, selección, implementación/operación, hasta la evaluación ex-post.
Desde esta perspectiva, una nueva publicación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) recaba las principales lecciones aprendidas del apoyo del BID al fortalecimiento de los SNIP en América Latina y el Caribe. El análisis abarcó un universo de 27 proyectos (operaciones de préstamo con garantía soberana) concluidos entre 2000 y 2017 por un monto de US$2,750 millones. Este apoyo se ha concentrado en el fortalecimiento institucional de los SNIP en las diferentes etapas del ciclo de proyectos, tanto a nivel federal como subnacional, incluyendo la introducción de normativa para regir la gobernanza de la inversión pública, el diseño de instrumentos metodológicos para los análisis de costo-beneficio y evaluación ex-ante, y el desarrollo de sistemas de información para el monitoreo de las inversiones, entre otros.
Y, ¿qué encontramos?
Se reconoce un conjunto de siete aprendizajes que se deben tener en cuenta cuando se diseñan e implementan proyectos que fortalecen la gestión de la inversión pública, a saber:
1. Mantener la visión integral y un apoyo balanceado a todas las etapas del SNIP. Muchas veces el foco del apoyo se ha concentrado en alguna etapa específica del sistema (en particular, la pre-inversión). Sin embargo, la gestión eficiente de la inversión pública requiere prestar atención a todo el ciclo de proyectos y el fortalecimiento de cada etapa. Buenos estudios de pre-inversión son necesarios pero no suficientes para obtener inversión pública de calidad, en la medida que por ejemplo, los problemas que pueden surgir en otras etapas (contrataciones durante la implementación) no son monitoreados de manera efectiva.
2. Evitar la sobre-complejidad en la etapa de pre-inversión. Es importante mantener una percepción del beneficio/costo de la pre-inversión que sea favorable. La complejidad de los procesos o el exceso de pasos para los estudios ex-ante puede ocasionar que la pre-inversión se perciba más bien como un obstáculo para la inversión pública en lugar de un facilitador de proyectos de calidad.
3. Mantener un adecuado grado de influencia del SNIP. Es importante mantener una capacidad de acción y autonomía adecuada del sistema de inversión, asegurando un balance de frenos y contrapesos. En un extremo, se puede caer en una proliferación de normatividad y metodologías o de excesiva rigidez en las etapas iniciales. En el otro extremo, un sistema en el cual las decisiones políticas o la premura socavan permanentemente una razonable disciplina procedimental puede convertir al SNIP en un sistema irrelevante. En este punto, toma importancia la adscripción técnica e institucional de las dependencias de gestión de inversiones, que puede blindar contra una excesiva discrecionalidad o injerencia política; acercar más al SNIP del proceso de asignación presupuestaria, así como brindar un marco legal apropiado que dé soporte a las decisiones técnicas tomadas.
4. Lograr una coordinación efectiva entre la inversión pública territorial y centralizada. Teniendo en cuenta que la eficiencia de la inversión pública depende de cómo se gestiona en cada uno de los niveles de Gobierno, se han utilizado diversos mecanismos para fortalecer la coordinación entre el nivel central y los Gobiernos Subnacionales (GSN) a través de programas de transferencias en función de incentivos, por medio de fondos concursables y programas que ofrecen financiamiento a través de bancos de desarrollo o instituciones financieras reguladas mediante mecanismos de redescuento.
5. Generar capacidades sostenibles para gestionar la inversión pública. La generación y/o fortalecimiento de capacidades para gestionar la inversión pública en sus distintas etapas ha sido un aspecto clave de varios programas en la región, en especial a nivel subnacional, donde los niveles de ejecución de la inversión pública son muy heterogéneos. La principal lección que surge de la implementación de estos programas y otros similares recae en que es necesario verificar la transferencia de habilidades y conocimientos a los operadores subnacionales, y procurar la sostenibilidad de este tipo de intervenciones.
6. Procurar la continuidad de las políticas y la alineación con los planes de desarrollo. La experiencia de los proyectos financiados por el BID ha mostrado que la continuidad de las políticas es necesaria para la consolidación de los sistemas nacionales de inversión. Cuando la gestión del sistema de inversiones se alinea con una orientación de mediano plazo –planes de desarrollo territoriales o nacional- y unos objetivos claros, es más probable mantener cierta continuidad en la priorización de las inversiones y un blindaje frente a frecuentes cambios de enfoque o vaivenes políticos.
7. Crear un entorno propicio para la inserción de los sistemas de información y monitoreo de la inversión pública. En el ciclo de la inversión pública, la formulación, seguimiento y monitoreo está típicamente ligada al desarrollo de sistemas de información de proyectos, a la integración de éstos con sistemas financieros y presupuestarios; y al desarrollo o integración con sistemas de indicadores de seguimiento físico y de gestión o planes de desarrollo. Para que haya un sistema informático viable y sostenible en el tiempo, éste debe estar alineado a unos incentivos y al contexto de la gestión de la inversión, incluyendo la necesidad de una visión compartida, una claridad de mandatos, y una coordinación entre las entidades involucradas.
Y, ¿cuál es la agenda pendiente de trabajo?
Hacia adelante, la agenda de trabajo en gestión de la inversión pública cuenta con un margen amplio para mejorar las estrategias de evaluación que permitan identificar los impactos de las intervenciones de apoyo a los SNIP, de manera que contribuyan a la generación de conocimiento y evidencia en gestión de las inversiones públicas.
También se debe avanzar en la definición y aplicación de criterios para la priorización de inversiones que provea una mirada de mediano plazo; en esta dirección, países como Perú, con apoyo de la División de Gestión Fiscal del BID, están avanzando en la priorización de inversiones con base en el cierre de brechas de infraestructura en diferentes sectores y niveles territoriales.
Finalmente, se puede hacer más para fomentar los mecanismos de transparencia, participación ciudadana y otras herramientas de monitoreo incorporando el uso de tecnologías que faciliten la rendición de cuentas y las capacidades de los gobiernos para mejorar la implementación de proyectos que conlleve a una mejor gestión y calidad de la inversión pública. La importancia de estos mecanismos se hace aún más evidente en la gestión de las inversiones inmediatas cuando surge una emergencia como la del COVID-19 en la región.
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Este documento presenta un recuento de las lecciones aprendidas del trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo en el área de gestión de las inversiones públicas. El documento presenta las lecciones emergentes, identificando factores que deben tenerse en cuenta al trabajar con este sector, y áreas de potencial desarrollo a futuro.
La eficiencia del gasto y inversión pública requiere no sólo la planeación, en lo cual se gasta suficiente, sino el aseguramiento del destino de los recursos, y del control eficaz para prevenir y erradicar la corrupción.. De lo destinado a inversiones públicas, ¿Qué porcentaje se traduce finalmente en obra efectiva? Hay que perseverar para lograr objetivos concretos.
La inversión pública hoy es prioritaria en América Latina, sin esto no podremos salir adelante de esta situación generada por la Pandemia. Hay que entender que se nos abrió una puerta importante y muy buena que es la presencia virtual en todas las áreas. Esto está acompañando que la empresa privada, por la necesidad de ahorrar se anime a no completar sus anteriores filas de empleados y esto está creando una gran falta de trabajo en todos los niveles. Por ejemplo, en mi caso, la empresa vio bien la tarea no presencial y hoy la aplica en todas las áreas y funciona con solo el 25% del personal tradicional. De hecho, quedamos muchos profesionales de edades mayores de 55 años sin trabajo. Esto se ha trasmitido a toda América Latina. Por esto es que veo muy necesario esta reincorporación en el área de la inversión pública, porque la inversión privada se adecuó a las nuevas herramientas y el hueco laboral es muy grande. Si no se atiende de forma concreta y específica el problema, será la caída de los países más pobres en súper pobreza porque sus habitantes están sin ingresos.
Considero muy oportuno, sobre todo en esta época de emergencia, introducir en el análisis la urgencia del control y del monitoreo de los procesos de contratación, aplicando tecnología blockchain para ir cerrando las ineficiencias que produce la corrupción.
respecto a que ´´La evidencia empírica señala que el impacto económico de la inversión pública depende del grado de eficiencia con que se la gestione. Si se compara el valor del capital público (insumo) y una medida de la calidad de la infraestructura (resultado)´´, difiero de este planteamiento, porque según al realidad, el impacto económico de la inversión publica dependen de la actuación sinérgica de la Pertinencia, Eficacia, Eficiencia. Por ejemplo, la provincia Azua, República dominicana, el Gobierno instalo un parque industrial de zonas francas, y no genero el impacto buscado, a pesar de haber sido gestionado con eficiencia en su proceso de inversión, y ¿por que no tuvo impacto económico? La ´´Pertinencia´´ fue un criterio clave dejado de lado a la realidad de la provincia. Asimismo, se pude observar en el caso de un mercado fronterizo con Haití, Mi vida laboral desde Jacmel, en Haití, hasta San Pedro de Macorís, en República dominicana, y pasando por Centroamérica, he visto que no cumplir el criterio de pertinencia de la inversión resulta en un impacto malogrado, para ser suave. ¿Por que la inversión de BID en el proceso de reforma del sistema financiero no tuvo impacto según mi apreciación técnica? No fue pertinente a la realidad socio-política y el control empresarial de las estructuras estatales de regulación económica, y en medio de su asistencia explota una crisis financiera, que no era la primera, sino parte de su sucesiva crisis; e ignoro las propuestas de reforma del sector social no empresarial que se le envió, incluyendo al FMI, donde se señalaba los puntos neurológicos de reformas del sistema financiero para evitar crisis futura, o al menos, de menor amplitud y difusión. La ´´Pertinencia´´, es un criterio clave, que determina el resto, actuando sinergicaa con eficiencia y efectividad en la gestión para lograr el impacto.