Situación de las finanzas municipales en América Central

Aún existe una importante brecha de conocimiento sobre las finanzas municipales en América Latina y, en particular, en América Central (AC). La principal restricción para el estudio de este tema es la falta de información estadística confiable, comparable y desagregada a nivel subnacional.

Cubrir esta brecha de conocimiento es uno de los objetivos del estudio “Panorama de las finanzas municipales en América Central” que analiza la situación de la descentralización fiscal y las finanzas municipales en seis países del istmo centroamericano a la vez que presenta algunos lineamientos de política pública para mejorar el desempeño de las finanzas municipales en el futuro.

¿Dónde estamos en materia de descentralización?

La primera pregunta que surge es saber dónde están los países de América Central en términos de descentralización. En lo que respecta a la descentralización política, todos reconocen la autonomía municipal dentro de sus constituciones políticas, cuentan con dos niveles de gobierno (nacional/central y municipal), y tienen autoridades locales elegidas por voto popular.

A su vez, en lo que hace a la descentralización fiscal, no siempre hay una clara delimitación de funciones de gasto, las fuentes de ingresos propios son muy limitadas (incluso hay un caso dónde no existe el impuesto a la propiedad) y, por lo general, existen importantes desbalances entre los gastos e ingresos propios municipales lo que, explica los altos niveles de dependencia municipal de las transferencias del gobierno central.

En resumen, como surge de la Figura 1, se trata de países con bajos niveles de descentralización fiscal tanto si se los compara con el promedio regional (alrededor del 25% del gasto está descentralizado en el resto de América Latina) o con países de la OECD de dimensión similar (también en torno al 25%).

Figura 1. Participación % de los gobiernos locales en los gastos e ingresos consolidados (2015)

¿Cuáles son las características básicas de las finanzas municipales?

Con base en información fiscal de 1.207 municipios, se procedió a construir un conjunto de indicadores que dan cuenta de la situación actual de las finanzas municipales en los seis países del istmo centroamericano. En la Tabla 1 se constata que el tamaño promedio de los gobiernos municipales no supera los 40 mil habitantes y que el gasto municipal per cápita anual es de tan sólo US$90, financiados en partes casi iguales por las transferencias del gobierno nacional y los ingresos propios.

Ahora bien, si estimamos los mismos indicadores para municipios de diferente tamaño de población, constaremos una gran heterogeneidad, destacándose los siguientes aspectos: (i) tan sólo 7 municipios tienen una población superior a 500 mil habitantes; (ii) los 350 municipios más pequeños tienen poblaciones que en promedio es de 6 mil habitantes; (iii) los gastos per cápita en los 350 municipios más pequeños son ampliamente superiores a los registrados en los municipios grandes o medianos; y (iv) sólo los municipios con poblaciones superiores a 100mil habitantes son capaces de cubrir al menos la mitad de sus gastos con recursos propios.

Tabla 1. Indicadores seleccionados en grupos por tamaño de población

La Figura 2 ilustra el comportamiento de las variables fiscales según el tamaño de la población. La curva de los gastos per cápita tiene forma de U indicando que los gastos disminuyen al incrementarse el tamaño de la población y sólo vuelven a incrementarse en municipios con poblaciones superiores a los 500 mil.

El intervalo decreciente puede ser el resultado de economías de escala, en tanto que el intervalo creciente podría deberse a costos de congestión y prestación de mayor cantidad de servicios. Un elemento explicativo adicional es que la trayectoria que siguen los gastos per cápita se deba al diseño de las transferencias intergubernamentales que favorece de manera importante a los gobiernos municipales de menor tamaño.

Por su parte, los recursos propios per cápita crecen, como era de esperarse, con el tamaño de la población, haciendo que los municipios más grandes sean también los que tienen mayor autonomía fiscal.

Figura 2. Recursos propios, transferencias y gastos locales
por tamaño de municipio. En dólares por habitantes

¿Cumplen las transferencias un rol de igualación fiscal?

Una pregunta que surge observando la Figura 2, es saber en qué medida las transferencias cumplen (o no) un rol compensador de las diferencias horizontales entre los gobiernos municipales (“igualación fiscal”).  Una forma de responder a esta pregunta es estimar los coeficientes de desigualdad de Gini de los ingresos propios, las transferencias, y los gastos per cápita [1].

Las estimaciones indican que las transferencias cumplen un rol de igualación fiscal ya que permiten reducir los índices de desigualdad del gasto (columna 3 de Tabla 2), de los que existirían en ausencia de transferencias (columna 1 de Tabla 2). A nivel del promedio para América Central, se verifica que el coeficiente Gini de los recursos propios es de 0,6 reduciéndose al 0,4 para los gastos per cápita luego de las transferencias.

En general, se constata que aun cuando las transferencias cumplen un rol igualador de los gastos per cápita, aún existen amplias oportunidades para mejorar su diseño buscando que tengan un mayor impacto en la reducción de las desigualdades. También se observa grandes diferencias entre los índices de desigualdades de gasto de los seis países (ver por ejemplo el caso de Guatemala donde las transferencias permiten reducir de manera significativa las desigualdades o el caso de Panamá donde ocurre lo contrario), lo que es consistente con los diferentes grados de avances y las características propias de los respectivos procesos de descentralización.

Tabla 2.  Índices de Gini ponderados por población

Reflexiones de política que surgen a partir del estudio

Los datos presentados muestran que los países del istmo centroamericano tienen un amplio espacio para mejorar el marco de la descentralización fiscal, a la vez que se fortalecen las finanzas municipales mediante acciones que tomen en cuenta las grandes diferencias que existen entre los distintos gobiernos municipales. En este sentido, a partir de este estudio surgen las siguientes reflexiones sobre la política de descentralización y de fortalecimiento de la gestión fiscal subnacional:

• el proceso de descentralización fiscal de América Central debe tomar en cuenta el alto grado de heterogeneidad de los gobiernos municipales, lo que implica adoptar un enfoque gradualista y/o diferenciado por tipo de municipalidades;
• particularmente en los municipios de tamaño medio o grande, existe espacio para asignarles más funciones en la provisión de bienes y servicios locales, lo que debería hacerse evitando la sobreposición de funciones entre los diferentes niveles de gobierno a fin de reforzar la transparencia y la rendición de cuentas;
• dado que el grado de autonomía fiscal se incrementa a medida que crece la población de los municipios, es recomendable que la mayor responsabilidad de gastar sea acompañada de mayores recursos propios particularmente en los municipios de mayor dimensión;
• los recursos propios deberían complementarse con transferencias que cubran los desequilibrios vertical y horizontal, contemplando las diferencias de “necesidad de gasto” y de “capacidad tributaria”;y
• en todos los casos, se debería reforzar la capacidad de gestión fiscal de los gobiernos municipales a partir de reconocer sus propias necesidades y estableciendo programas de mejora de la gestión fiscal municipal liderados por los respectivos gobiernos centrales. En esta materia, en la región latinoamericana ya existen importantes lecciones aprendidas de la puesta en marcha de este tipo de programas que bien podrían ser de utilidad en el istmo centroamericano.

Descarga el estudio del BID “Panorama de las finanzas municipales en América Central.”

Nota de pie:

1.                  Para contar con una medida alternativa con mayor fundamento teórico debería calcularse la diferencia entre la necesidad de gasto y la capacidad tributaria y la transferencia de igualación resultante. Para un estudio reciente sobre este tema ver Descentralización fiscal y disparidades regionales en América Latina: el potencial de las transferencias de igualación.