La pandemia del COVID-19 ha tomado al mundo por sorpresa, causando una emergencia sanitaria sin precedentes. Los países del Caribe adoptaron medidas de contención para frenar la propagación de la enfermedad y aplanar la curva[1] basándose en las experiencias y lecciones previas alrededor del mundo. Las acciones abarcaron desde límites a las actividades sociales y cierre de los comercios no esenciales, hasta horas de toque de queda y cierres completos. Si bien es deseable desde una perspectiva epidemiológica, restringir la interacción social ha llevado a enormes costos económicos y ha provocado el debate de “salvar vidas vs. salvar la economía.”
Para los seis países dentro del Departamento de País del Caribe del BID (CCB)[2], las dificultades son más dramáticas y amenazan dejar una marca permanente. El colapso de la actividad económica en todo el mundo los ha dejado particularmente expuestos, ya que dependen en gran medida del turismo, las remesas y los recursos naturales. Enfrentan importantes déficits comerciales y de cuenta corriente. El deterioro del saldo primario ha llevado a que la relación de la deuda/PIB aumente de menos del 40 por ciento a mediados de la década de 1990 a más del 80 por ciento en 2019. Aunque la trayectoria exacta de la deuda difiere según el país, estas tendencias han generado preocupaciones sobre la sostenibilidad fiscal en la región.
Deuda creciente y el modelo económico procíclico
El modelo económico del Caribe ha sido históricamente uno de gasto procíclico, impulsado por el empleo público – principalmente a través de las empresas estatales (EPE) – y una alta deuda externa. La deuda ha aumentado considerablemente en comparación con los niveles previos de la crisis financiera en la región, reduciendo el espacio fiscal, lo que, combinado con una gobernanza deficiente para gestionar los shocks, hace que sea muy difícil para los gobiernos desplegar fondos y recursos para combatir la pandemia. Estas economías también tienen un sector informal sustancial, de hasta el 60 por ciento de la fuerza laboral, y una productividad total de factores ya en descenso. El choque COVID-19 golpeará desproporcionadamente el extremo inferior de la distribución del ingreso, causando graves problemas de desempleo.
A pesar de sus limitaciones financieras, todos los CCB han tomado medidas fiscales. Las medidas principales son el aumento de los fondos para gastos de salud, las transferencias a los hogares en forma de prestaciones de seguridad social pagadas en efectivo o en especie, y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME). El Banco está apoyando activamente a los países del CCB a través de programas de asistencia técnica y de políticas que apuntan a fortalecer la eficiencia y la efectividad de la política fiscal y la gestión en respuesta a la crisis económica y de salud causada por COVID-19, a través del diseño y la implementación de medidas políticas efectivas y fiscalmente responsables. Los países que trabajan con el Banco incluyen Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago.
Debido al colapso global de la demanda, la región del Caribe enfrenta una disminución significativa en las exportaciones de bienes y servicios, así como en las remesas. Esto es particularmente preocupante para los países del CCB dada su estructura económica. En Bahamas, Barbados y Jamaica, la participación del turismo en el PIB es de entre el 10 y 20 por ciento, mucho más alta que la del mundo y las medianas de América Latina y el Caribe (ALC), y su contribución directa al empleo es aún más significativa (ver Figura 1). Además, el colapso de los precios de las commodities, especialmente el shock del petróleo ha disminuido significativamente los términos de intercambio y los ingresos fiscales de las economías de las economías impulsadas por las commodities como en Guyana, Surinam y Trinidad y Tobago.
El Enigma de la Política Económica de la Contención Post COVID-19
La región se enfrenta a varios desafíos. Para comenzar, la mayoría de las medidas adoptadas hasta ahora están orientadas a la contención: fondos utilizados para el consumo corriente en lugar de producción, lo cual implica un endeudamiento del futuro para pagar las transferencias del presente. Dada que la recuperación en forma de V parece ser un sueño lejano, los gobiernos de CCB necesitarán políticas que se centren en el crecimiento a largo plazo. Además, ¿cuál debería ser el tamaño del paquete considerando que tanto el espacio fiscal es muy limitado y el canal fiscal es menos eficiente?[3]. Un estímulo del 3 por ciento del PIB (el paquete de recuperación promedio de ALC después de la crisis de 2008-9) pareciera ser demasiado pequeño para la crisis actual, ya que algunos países ya han gastado un 2 por ciento en alivio temporal, pero también significativo para los índices de deuda actuales.
Finalmente, y lo más importante, ¿cómo financiarán los países el aumento del déficit fiscal a partir del aumento del gasto y la reducción de los ingresos? Ninguna de las economías del Caribe puede financiarlo con recursos internos. La austeridad tampoco es una posibilidad, ya que necesita un gasto adicional para la contención, mitigación y recuperación. La devaluación no será útil ya que la demanda mundial está actualmente demasiado deprimida; sumando que la deuda de CCB está denominada en dólares. Además, ha habido un vuelo hacia la seguridad en los mercados financieros internacionales, como lo refleja la reciente ampliación de los diferenciales del Índice de Bonos de Mercados Emergentes (EMBI, en su sigla en inglés), y ALC está experimentando (una vez más) una parada repentina.
Existen razones para creer que el shock será algo permanente. Si las economías avanzadas pueden recuperarse, pero no al 100% de su potencial durante el mediano y largo plazo, eso tendría un efecto en cascada en las economías de CCB, ya que dependen en gran medida de la demanda externa y las remesas. Teniendo todo esto en mente, proporcionamos algunas recomendaciones de política.
Tres recomendaciones de política para el Caribe
Ser inteligente. Los países de la región deben aplicar medidas inteligentes de contención y mitigación. Esto implica actuar con rapidez y maximizar la eficiencia para asuntos urgentes, o siempre que la nueva información probablemente no cambie el curso de acción, como adquirir más kits de prueba. Para todas las demás decisiones, los gobiernos deben hacer un aprendizaje activo mediante la recopilación de datos de alta frecuencia.[4] La mitigación inteligente utiliza la focalización para maximizar la eficiencia del gasto público. Como los bloqueos son muy regresivos para los trabajadores, las políticas deben esta dirigidas a redistribuir los ingresos y proporcionar la liquidez a los hogares y empresas más vulnerables. Además, los gobiernos deberían centrarse principalmente en las medidas de recuperación económica, ya que este será el desafío más importante cuando se supere la emergencia de salud.
Ser claro. Para que estas políticas tengan éxito, es esencial garantizar (a) una buena comunicación, (b) que sean temporales y (c) facilidad de acceso. La comunicación de políticas debe apuntar a maximizar la audiencia receptora y entregar mensajes simples pero efectivos. La naturaleza temporal de las políticas es crucial para garantizar la sostenibilidad a largo plazo y no para distorsionar los futuros incentivos. El Caribe tiene una larga historia de medidas permanentes “temporales” que han contribuido al actual déficit fiscal y la carga de la deuda. La facilidad de acceso es crítica para proteger a la población más vulnerable. Dado que el sector financiero de la región está subdesarrollado, con más del 40% de la población en edad laboral que carece de una cuenta bancaria, las empresas estatales podrían ayudar a abordar los desafíos de implementación actuando como un vehículo para la provisión de beneficios.
Ser estratégico. Con respecto a la financiación, los países del CCB deberán ajustar su gasto público corriente y planificado para satisfacer las necesidades actuales. Esto implica desviar su gasto público de los proyectos de gasto de capital de largo plazo (y menos urgentes) pero más rentables. Dado que la mayor parte del gasto en el Caribe es corriente y no de capital, no sería sorprendente ver a los gobiernos recurrir a las empresas estatales en busca de fondos. En un contexto de numerosas empresas públicas que enfrentan pérdidas frecuentes, esto podría utilizarse como una oportunidad para racionalizar las empresas públicas y mantener sólo las más productivas. Los países del CCB también deberían considerar reducir la factura salarial pública, ya que será difícil reducir el tamaño del gobierno. Finalmente, deben solicitar financiación de emergencia a las instituciones financieras internacionales.
Referencias
[1] Esto significa mantener las tasas de contagio lo suficientemente bajas como para no colapsar la capacidad hospitalaria.
[2] Los países miembros prestatarios del BID en el Caribe incluyen Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica, Surinam y Trinidad y Tobago.
[3] Esto último se debe a que gran parte de la economía (los comercios no esenciales) está cerrada, por lo que el multiplicador fiscal es mucho más pequeño de lo normal.
[4] Para más detalles de este proceso, ver Andrabi et al., Smart Containment with Active Learning: A Proposal for a Data-Responsive and Graded Approach to COVID-19 (2020).
Existen razones para creer que el shock será algo permanente. Si las economías avanzadas pueden recuperarse, pero no al 100% de su potencial durante el mediano y largo plazo, eso tendría un efecto en cascada en las economías de CCB, ya que dependen en gran medida de la demanda externa y las remesas.