Cómo Profisco y la factura electrónica lograron incrementar la recaudación tributaria, el número de empresas formales y los salarios de los trabajadores en Brasil*

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La crisis del COVID-19 impactó las finanzas públicas en todos los países. La contracción económica provocó una caída de los ingresos, mientras que las necesidades de gasto público aumentaron para atenuar los efectos económicos y sociales de la pandemia. Esto ha desencadenado, o intensificado, desequilibrios en las cuentas públicas que implican un aumento de la deuda pública.

En el período post-COVID, se necesitarán medidas para fortalecer las finanzas públicas y asegurar la sostenibilidad fiscal. Una opción es la modernización de las administraciones tributarias, aprovechando las herramientas digitales y el procesamiento de datos para generar ganancias de eficiencia y aumentar la recaudación pública sin la necesidad de llevar a cabo reformas fiscales que modifiquen, por ejemplo, tasas impositivas y/o deducciones. Un ejemplo exitoso en este sentido es el Programa de Apoyo a la Gestión Fiscal en Brasil[1] (Profisco), que ha sido implementado por los estados brasileños, con el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El proyecto, en su primera fase, Profisco I, apoyó la digitalización de facturas en papel a electrónicas, así como el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades tributarias de procesar la información que brindan estos documentos, elementos que permitieron incrementar la recaudación y mejorar el clima de negocios, promoviendo una mayor inversión y mejores salarios.

Profisco I fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del BID en 2008, bajo la modalidad de Línea de Crédito Condicional (CCLIP)^[2], con un valor inicial de US$ 500 millones. Debido a la fuerte demanda, el Programa se amplió en US$ 200 millones adicionales en 2013. El Programa estaba orientado a promover la sostenibilidad fiscal y el crecimiento económico del país y contribuir a la integración de las autoridades tributarias y la modernización de la gestión fiscal, financiera y patrimonial. Desde 2009, 22 (de 26) estados, el DF y el gobierno federal han participado en el Programa[3].

Factura electrónica y Profisco

En 2003, el Congreso Nacional de Brasil aprobó la Enmienda Constitucional No. 42, que estableció que las administraciones tributarias de la Unión, Estados, Distrito Federal y Municipios actuaran de manera integrada y otorgó validez legal a los documentos exclusivamente digitales. Para cumplir con esta directriz nacional, el Gobierno Federal y otras entidades federativas acordaron implementar un modelo estandarizado a nivel nacional de un conjunto de documentos tributarios exclusivamente electrónicos que conforman el Sistema Público de Contabilidad Digital (SPED).[4] Entre ellos, destaca la Factura o Nota Fiscal Electrónica (NF-e) por cada transacción registrada por el Impuesto a la Circulación de Bienes y Servicios (ICMS).

Formalmente, la NF-e se define como “documento fiscal electrónico que sustituye a la emisión del documento fiscal en papel, con validez legal garantizada por la firma digital del remitente, simplificando las obligaciones de los contribuyentes y permitiendo, al mismo tiempo, un seguimiento oportuno real de operaciones comerciales por parte de las autoridades tributarias”.[5]

La NF-e se introdujo inicialmente en algunos estados y sectores económicos en 2006, ampliando gradualmente su cobertura hasta que, en 2011, se completó su implementación en todos los estados y actividades. A pesar de que el concepto de NF-e y SPED era anterior al inicio del Profisco I, el Ministerio de Hacienda necesitaba brindar alternativas para financiar la adopción de este modelo por parte de las entidades federativas, asegurando su implementación a nivel nacional. Este fue uno de los factores motivadores para solicitar el Programa al BID, el cual ha sido implementado gradualmente por los estados desde 2009.

Además de respaldar la implementación a nivel nacional, Profisco I ayudó a construir la infraestructura y la capacidad para procesar y analizar información de transacciones respaldadas por la NF-e y la Contabilidad Fiscal Digital (EFD). La información llega a la administración tributaria en un archivo en formato xml. Profisco I financió inversiones para la recepción de estos documentos e integración en sus bases de datos, permitiendo el uso efectivo de la información de las facturas electrónicas para mejorar el funcionamiento de las secretarías de finanzas estatales.

Profisco y NFe impulsan los ingresos, el número de empresas y los salarios

Cambiar la forma en que se facturaban las transacciones y la capacidad de las autoridades tributarias para procesar y analizar esta información fueron factores que revolucionaron la gestión tributaria estatal y la relación entre contribuyentes y autoridades tributarias, generando aumentos en la recaudación y mejoras en el mercado empresarial.

Una evaluación de Profisco I, utilizando la metodología de diferencias en diferencias (DID), revela un impacto positivo en la recaudación de impuestos estatales, uno de los principales objetivos del programa, así como un aumento en el número de unidades de negocio locales y del salario promedio de los trabajadores del sector privado.

El DID utiliza dos fuentes de variación en Profisco: (i) algunos estados no pudieron implementar el programa y (ii) los estados que sí lo implementaron, lo hicieron en años diferentes entre ellos. Así, el método permite identificar el impacto del programa al comparar el impacto en la recaudación gravable y otras variables entre los estados que adoptaron el programa (medido por la finalización de los desembolsos) con los que no lo implementaron en cada año de la muestra.

Así, la regresión relaciona la variable de interés (recaudación, número de empresas y salario promedio), que queremos saber si fue impactada con una que indica adherencia a Profisco en cada estado y período, además de un conjunto de controles que podrían afectar la recaudación estatal (PIB gravable, exportaciones, efectos año, efectos fijos estatales). El estudio analiza el período de 2002 a 2019 y utiliza datos de finanzas estatales de SICONFI (Tesoro Nacional), unidades locales de empresas CEMPRE (IBGE) y salarios de RAIS.

Los resultados muestran que los estados que implementaron Profisco se beneficiaron con:

• Recaudación total (incluye ICMS, IPVA, ITCD y otros impuestos estatales) 11,7% superior a los estados / años sin Profisco.
• Incremento de 1,7% en el número de unidades de negocio locales y 3,4% en el salario medio de los trabajadores formales del sector privado entre estados/años con y sin Profisco.

También se estimó el efecto complementario entre NF-e y Profisco I, identificando que los dos programas tuvieron un impacto significativo en las variables estudiadas. Esto refuerza la idea de que Profisco otorgó a las autoridades tributarias herramientas para mejorar su inteligencia y capacidad analítica para procesar y analizar la información que surge del documento digital.

¿Por qué Profisco aumentó los ingresos, el número de empresas y los salarios?

La experiencia de los estados nos muestra que la digitalización ha tenido principalmente dos impactos en la administración tributaria: simplificación e incremento de la capacidad de la autoridad tributaria. En primer lugar, la digitalización de los documentos fiscales redujo los errores de los contribuyentes y aumentó la velocidad con la que las autoridades fiscales obtienen información sobre las transacciones.

Cabe recordar que anteriormente, el registro fiscal de las transacciones económicas se realizaba con facturas impresas en papel. Las autoridades tributarias recibían la información con rezago y sujeta a errores. Había mayor oportunidad para que los contribuyentes distorsionaran los valores tanto de la compra realizada como del impuesto a pagar, así como de omitir información tanto voluntaria como involuntariamente. Incluso si no hubiera intención de eludir, también podrían ocurrir errores en la preparación de documentos y declaraciones mensuales, realizadas de forma manual. Además, las empresas necesitaban infraestructura y logística para mecanografiar, transportar y almacenar los documentos de impuestos de compra y venta, emitidos en papel. La autoridad fiscal también le llevaba tiempo procesar los documentos en papel, un paso que también estaba sujeto a errores y requería de capacidad de almacenamiento y gestión de documentos. Así, la NF-e y Profisco permitieron a la autoridad tributaria inspeccionar prácticamente en tiempo real, identificar errores con mayor rapidez, desarrollar modelos de riesgo, enfocar esfuerzos de auditoría y reducir costos operativos y discrepancias entre los montos reportados de cada operación.

El segundo tipo de impacto está relacionado con la modernización de procesos, otra condición importante para que la transformación digital sea capaz de generar los beneficios esperados. Más específicamente, fue necesario que “la administración tributaria haya asimilado este mecanismo dentro de sus procesos de control interno de tal manera que se implemente un sistema integral de captura, validación, tabulación e integración automática con otras fuentes de información, de tal manera que el cruce de información se haga de forma automatizada ” (Álvarez et al., 2018). Así es como NF-e y Profisco se complementan. 

En otras palabras, la recaudación tributaria aumentó porque la autoridad tributaria fortaleció su capacidad real y percibida para detectar inconsistencias, lo que generó un aumento en el cumplimiento tributario. En el modelo clásico de evasión fiscal (Allingham y Sandmo, 1972), la decisión de los particulares y empresas sobre cuánto impuesto pagar y evadir, parte de los beneficios y costos de cada acción, los cuales están determinados por la sanción legal de evadir impuestos y la probabilidad de ser sorprendido cometiendo el ilícito. Así, un aumento de ambos factores (grado de sanción y probabilidad de detección) incrementa el costo de la evasión y, de esta forma, impacta positivamente en la decisión de pagar impuestos, contribuyendo a un mayor cumplimiento tributario. Así, mejoran la percepción y capacidad de las autoridades tributarias para detectar irregularidades en la información brindada por los contribuyentes y mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Externalidades positivas

Además, los programas de modernización de la gestión fiscal pueden tener externalidades positivas. Por ejemplo, la informalidad, ya sea de empresas o de trabajadores, está íntimamente ligada a la evasión fiscal. Este concepto puede tomar la forma de empresas, generalmente pequeñas, que no se registran ante las autoridades laborales y tributarias pertinentes; empleados que no están en nómina, entre otros (Slemrod, 2016).

La mayor capacidad de las autoridades tributarias para detectar empresas con comportamientos de riesgo puede incentivar la formalización de actividades. La posibilidad del monitoreo electrónico de todas las etapas de la cadena productiva y el control en tiempo real de las operaciones de sustitución tributaria[6], generadas por documentos tributarios electrónicos, llevan a los propios contribuyentes a exigir que sus proveedores estén legalmente formalizados, bajo pena de no hacer negocios, no tener acceso a créditos, ni vender al sector público.

Así, la NF-e, con la consecuente virtualización de los servicios tributarios, aumenta la probabilidad de detección de fraudes, generando un incremento en la formalización de empresas – especialmente micro y pequeñas que antes operaban informalmente. En el caso particular de Brasil, McKinsey e IDV (2014) asocian la caída de la informalidad con una menor flexibilidad para cometer actos de evasión mediante la sustitución de impuestos y facturas que llevaron a los consumidores a aceptar una menor informalidad.[7]

Otro efecto potencial proviene de la simplificación del cumplimiento tributario y la reducción de costos, que estaban relacionados con la burocracia y el tiempo necesario para preparar, administrar, transportar y almacenar facturas en papel. La transformación digital del documento permite la asignación de recursos a usos más productivos, como la inversión o contratación de personal dedicado a actividades más sustantivas y alineadas con el tipo de servicios prestados o bienes producidos por la empresa. Esto puede conducir a un aumento en los salarios promedio de los trabajadores formales, lo que puede sugerir mayor productividad.

Dados los beneficios percibidos de la digitalización de documentos fiscales, en los últimos años varios países desarrollados y en desarrollo han implementado esta nueva tecnología. En Latinoamérica, además de Brasil, países como Chile, Argentina, México, Perú, Ecuador y Uruguay se han sumado a esta tecnología, mostrando efectos positivos sobre la recaudación tributaria.[8]

En definitiva, Profisco permitió simplificar y abaratar el cumplimiento de los trámites tributarios de las empresas, al tiempo que aumentaba la capacidad fiscalizadora de la autoridad tributaria, permitía una mayor facilidad para detectar y sancionar irregularidades en las declaraciones de las empresas y disuadir estos comportamientos.

Esto ha llevado, en primer lugar, a una reducción del costo de hacer negocios (menos horas hombre y accesorios para facturar y declarar impuestos), liberando recursos para mayor inversión y empleo sustantivo y productivo. En segundo lugar, generó un incremento en el cumplimiento tributario, al generar temor en los contribuyentes de ser auditados y sancionados en caso de errores e irregularidades.

Conclusiones

La transformación digital de Profisco I fue efectiva porque las soluciones implementadas se adaptaron a las diferentes condiciones fiscales y económicas de cada estado. El diseño tomó en cuenta la gran heterogeneidad interestatal y se lograron resolver los cuellos de botella específicos de las administraciones tributarias para recaudar más. Por tanto, creemos que proyectos como Profisco pueden ser implementados en gobiernos de países o unidades subnacionales con marcadas diferencias en cuanto a tamaño territorial, económico, social y fiscal.

El éxito de Profisco I resultó en una nueva demanda de los estados brasileños para mejorar aún más la modernización de la gestión fiscal a través del Programa Profisco II, que ahora estamos en el proceso de implementación.

En conclusión, los resultados descritos en este blog muestran claramente el gran rendimiento que este tipo de programa de transformación digital de la administración tributaria puede generar, tanto en términos de ingresos como para la economía en general, en comparación con el monto de inversión requerido. Esperamos que esta experiencia brasileña sirva como un referente exitoso para otros gobiernos y administraciones tributarias que quieran emprender una modernización de su gestión fiscal, utilizando la transformación digital como eje estratégico.

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[1] Para más detalles sobre el programa y sus productos, ver Mac Dowell, Maria Cristina, André Martínez Fritscher, Soraya Ferreira, Ana Lucia Dezolt y Patricia Bakaj (2020). “Modernización de la gestión fiscal brasileña”, versión preliminar; y, para conocer la metodología utilizada para medir el impacto, consulte: André Martínez Fritscher, Maria Cristina Mac Dowell, Soraya Ferreira y Renata Motta La modernización fiscal de los estados brasileños y su recaudación tributaria e impacto económico: el caso de Profisco ”.

El equipo de diseño e implementación del programa Profisco está integrado por Maria Cristina Mac Dowell, Patricia Bakaj, Ana Lucia Dezolt, Soraya Ferreira y André Martínez Fritscher. 

[2] Es una línea de crédito de largo plazo, que los beneficiarios pueden utilizar para financiar proyectos, con autorización del BID.

[3] El PROFISCO del Gobierno Federal fue ejecutado por el entonces Ministerio de Hacienda, que incluyó acciones en su Programa Integrado de Modernización para el Ministerio de Hacienda (PMIMF).

[4] SPED también incluyó la Contabilidad Tributaria Digital (EFD, archivo digital de contabilidad de documentos tributarios, así como los registros de liquidación tributaria de las operaciones y cuotas que realiza el contribuyente y que se envían mensualmente a la autoridad y sirve para el cálculo y control del pago de impuestos) del ICMS e IPI y la Contabilidad Contable Digital (ECD) que reemplaza el libro en papel de todas las empresas del país por una versión digital. 

[5]   http://www.nfe.fazenda.gov.br/portal  

[6] La sustitución fiscal es un régimen en el que el ICMS lo paga una empresa de toda la cadena, “sustitución” la responsabilidad de hacerlo de todas las empresas involucradas. Esto facilita la inspección, porque se concentra en unas pocas industrias/empresas.

[7] El mismo estudio señala que la menor formalidad impulsa la productividad, el respeto de los derechos de los trabajadores, la experiencia de consumo mejora en calidad y seguridad, además de promover la legalidad, ya que los productos ilegales tienen menos canales de distribución. 

[8] Para un resumen de la evidencia en América Latina del efecto de la digitalización de documentos tributarios, Karla Hernandez y Juan Robalino (2018) Evidence of the Impact of the Electronic Billing of Impuestos in Latin America in Alberto Barreix, Raul Zambrano (editores) . Factura Electrónica en América Latina, BID y CIAT.  

*Agradecemos los comentarios de Carola Pessino y Romina Nicaretta.