El impuesto a la renta -en rigor, el sistema de impuestos que gravan la renta- es la columna vertebral del sistema tributario porque liga el ahorro con la inversión, y tiene repercusiones sobre los incentivos en los mercados laborales y los emprendimientos. Desafortunadamente, América Latina y el Caribe aún no está aprovechando todo el potencial de esta herramienta para promover el desarrollo.
Para el 2013, aproximadamente el 90% de la población de la región no pagaba este tributo. En promedio, el decil más rico tributa cerca del 83% del impuesto a la renta personal. Sin embargo, las tasas efectivas pagas por el decil más rico son más bajas (9.2%) que las tasas mínimas legales del impuesto (10.2%). Así, el impuesto a la renta es muy progresivo en la región, pero genera pocos ingresos y, por tanto, tiene poca capacidad redistributiva.
En los últimos 65 años, el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF), el instrumento que han elegido muchos países (principalmente los más desarrollados) para aumentar sus ingresos y mejorar la distribución de la riqueza, ha sido el impuesto cuya recaudación ha sido de las de más bajo crecimiento entre los sistemas tributarios de América Latina y el Caribe (ALC).
Aunque los ingresos fiscales promedio aumentaron en la región de 14.6% del PIB en 1990 a 22.8% del PIB en 2015, la recaudación correspondiente a la renta personal alcanzó únicamente el 2% del PIB para ese último año (muy bajo comparado con el 8.5% del PIB que recaudaron los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE).
Si bien es cierto que el ingreso per cápita promedio de la OCDE es más de tres veces el de ALC, el rendimiento del impuesto a la renta de personas físicas en ALC ha estado por debajo de su potencial y debe ser mejorado en vista de su poder recaudador y, por ende, redistributivo. En una región reconocida por su alta desigualdad en la distribución del ingreso, la mejora del impuesto a la renta de personas físicas es una necesidad.
Los 4 principales problemas del impuesto a la renta personal en América Latina y el Caribe
Los bajos ingresos generados por el impuesto a la renta personal en América Latina y el Caribe y su tendencia a un menor crecimiento que los demás ingresos fiscales puede ser explicada por cuatro principales factores:
- altas exenciones fiscales (deducciones personales e ingresos exentos),
- altas desgravaciones fiscales,
- tratamientos preferenciales a rentas del capital y
- altos niveles de evasión.
Es por ello que uno de los principales retos de la región es la aplicación de políticas que permitan a los países aprovechar la capacidad de recaudación del IRPF, que minimice las distorsiones en el sistema tributario, en especial no afectar el ahorro, y que optimice la progresividad, evitando así la concentración de la riqueza.
La generosidad de las deducciones a la base tributaria, ingresos no gravados y los altos umbrales impositivos (mínimos no imponibles) que, en promedio, eximen de sus obligaciones tributarias al 90% de la población y al 62% de los ingresos obtenidos por los contribuyentes del décimo decil, contribuyen a la escasa capacidad de recaudación tributaria en ALC.
Tres posibles soluciones para mejorar la recaudación del impuesto a la renta
Los cambios sustantivos en el diseño de impuestos sobre la renta en América Latina son todavía un tema pendiente. Sin embargo, los gobiernos de la región tienen varias opciones para optimizar el impuesto de la renta. A continuación, hay tres que podrían considerarse.
- Revisar exenciones. Se debería considerar cambios que mejoren los ingresos por ítems que ahora están exentos o levemente gravados, como los ingresos de capital (en especial dividendos y ganancias de capital, intereses y regalías).
- Examinar la relación entre el impuesto a la renta y la riqueza. Las iniciativas del Foro de Transparencia Global, como el levantamiento del secreto bancario, el intercambio de información fiscal entre las administraciones tributarias y el registro público de la propiedad hasta el último beneficiario, podrían no sólo mejorar la recaudación, sino también asegurar una transición hacia un diseño del impuesto más integral (todas las rentas y sin diferimiento), equitativo (con tratamiento similar) y progresivo (según capacidad de pago). Esto, a su vez, reforzaría el control tributario, que debe mejorarse con carácter urgente, dado que la evasión promedio en la región según estudios de CEPAL supera el 52%, en promedio, del recaudo potencial.
- Reconsiderar las bases actuales. Otro aspecto que requiere atención son las bajas tasas efectivas que enfrentan los contribuyentes. La estructura general de rangos y tasas está limitada por un enorme número de deducciones y mínimos no imponibles, circunstancia que requiere una actualización considerando los aumentos de ingreso per cápita fruto del reciente “superciclo” de las commodities. Actualmente, estas y otras exenciones puntuales son muy generosas, no siempre son justificadas ni controladas y tienen implicaciones distorsivas desde el punto de vista de equidad vertical y horizontal del sistema.
Impuesto a la renta personal y sesgo anti-trabajo
Si nos centramos exclusivamente en el factor trabajo, las contribuciones a la seguridad social, especialmente las que son pagadas por los empleadores, son altas en todos los niveles de ingreso, lo que puede estar causando un sesgo anti-trabajo en la región.
Este sesgo se exacerba por el impuesto a la renta personal, aunque sólo en niveles de ingreso extremadamente altos. El peso relativo del impuesto a la renta personal, en cualquier caso, es mucho menor que el de las contribuciones sociales para todos los deciles (Taxing Wages in Latin America and the Caribbean, OECD/CIAT/IDB, 2016). En definitiva, dado el rol crítico de las contribuciones sociales en las decisiones de los actores de la oferta y la demanda de trabajo, se requiere una revisión integral de todo el sistema tributario (contribuciones a la seguridad social e impuesto a la renta) que grava los ingresos procedentes de los salarios.
Oportunidades para la región
La imposición a la renta ha mostrado ser una herramienta flexible a los gobiernos de recaudación, ya que tiene una estructura que puede adaptarse a los cambios del comercio y las finanzas internacionales, a los diferentes niveles de desarrollo económico e institucional, a los avances tecnológicos en materia de administración, así como a los diferentes modelos de política fiscal.
Esta compleja flexibilidad le ha permitido ser el mayor recaudador de la historia (Barreix y Roca, 2010), en los últimos 50 años el 25% de los ingresos de la OCDE ha correspondido al IRPF mientras que en ALC no llega al 10%. Nuestra región tiene la oportunidad de desarrollar el impuesto a renta personal como una herramienta poderosa para aumentar la recaudación y, a su vez, promover una mayor redistribución del ingreso.
- Este blog se basa en el artículo “Revisiting Personal Income Tax: Evolution and Impact”, escrito por Alberto Barreix, Juan Carlos Benítez y Miguel Pecho
