Ya no hay vuelta atrás, los ministerios de economía y finanzas están en el centro de la acción climática. Se requiere de estos ministerios en la lucha contra el cambio climático, ya que tanto los objetivos de descarbonización como los de resiliencia y protección de la biodiversidad exigen acciones estratégicas que requieren de sus capacidades de gestión, liderazgo y coordinación únicas.
¿Qué están haciendo y discutiendo los ministerios de finanzas para impulsar la gestión fiscal verde? En este blog resumimos los principales avances de esta agenda, que está siendo impulsada por la Plataforma Regional de Cambio Climático de los Ministerios de Hacienda, Economía y Finanzas de América Latina, una red de trabajo integrada por los 26 países miembros prestatarios del BID, y que fue tema de discusión durante los diálogos técnicos y reuniones que los países tuvieron desde el lanzamiento de la Plataforma en agosto de 2022.
1. Los países se beneficiarían de fortalecer sus estrategias financieras climáticas
Estos instrumentos son comúnmente utilizados por los países para orientar las finanzas públicas y privadas hacia el financiamiento de las Contribuciones Nacionales Determinadas (NDC) y las Estrategias de Largo Plazo (LTS), identificando acciones y objetivos a alcanzar. En los últimos años ha habido un enorme incremento en el desarrollo de estas estrategias, contabilizándose unas 40 en todo el mundo. Durante el primer semestre de 2023, la Plataforma analizó casos de 16 países dentro y fuera de la región para identificar las mejores prácticas en el diseño e implementación de estas estrategias. Entre las principales recomendaciones se encuentran:
- Realizar diagnósticos robustos y consultas con actores del sistema financiero.
- Considerar una mezcla de líneas estratégicas generales y medidas específicas, priorizando las de mayor impacto.
- Considerar la combinación de enfoques de estabilidad económica y competitividad con los objetivos de descarbonización
- Identificar cuáles intervenciones generan mayores beneficios netos sociales, económicos y en resultados con los objetivos de las LTS y NDC.
- Mitigar los riesgos relacionados a activos varados, transición energética y cambios en las políticas de subsidios.
- Evaluar los flujos de financiamiento, ya que no siempre se requiere gastar más en cambio climático sino gastar mejor.
Contar con una estrategia financiera frente al cambio climático puede llevar además a fortalecer el marco legal, así como a institucionalizar instrumentos y procesos relacionados a las finanzas públicas.
2. Emisiones temáticas soberanas son cada vez más relevantes
Los instrumentos de deuda sostenible se están volviendo cada vez relevantes en los mercados de capitales. De acuerdo con cifras deClimate Bonds Initiative, hasta el cierre de 2022 los bonos verdes, sociales, sostenibles, vinculados a la sostenibilidad y de transición (GSS+) alcanzaron casi 900 mil millones de dólares, un 5% del mercado mundial de bonos. En América Latina, las emisiones temáticas han aumentado significativamente en los últimos años y representan un 25% de la deuda regional de todos los emisores, siendo los emisores soberanos una tercera parte del total emitido.
Para apoyar a los países a incursionar en el mercado de deuda sostenible, la Plataforma ha desarrollado una guía práctica en la que se describe el proceso de emisión de dos tipos de bonos, los estructurados con base en el uso de fondos (UoP). Ej. verdes, azules, sociales y sostenibles y los vinculados a sostenibilidad (SLB). La guía resume conceptos clave y detalla el paso a paso en la estructuración de estos instrumentos, así como tres estudios de casos de bonos temáticos emitidos por México, Chile y Uruguay. Entre las principales ventajas de las emisiones temáticas, el documento señala:
- Alineación de políticas con contribuciones a objetivos sostenibles
- Priorización de iniciativas ambientales y sociales estratégicas para el desarrollo sostenible e inclusivo
- Diversificación de la base de inversionistas
- Acceso a financiamiento en condiciones favorables de costo, plazo y demanda
- Desarrollo de mercado de capitales
- Apalancamiento de capital privado
La guía se encuentra en proceso de publicación por parte del BID, y será de utilidad para tesorerías y oficinas de deuda pública de la región. Asimismo, a través de la Plataforma se ha facilitado el intercambio de experiencias entre países, fortaleciendo las capacidades de los ministerios de la región en este tema.
3. Nuevo impulso a los canjes de deuda por naturaleza
Otro instrumento financiero sostenible que está generado alto interés en los ministerios es el canje de deuda por naturaleza. Este permite a deudores soberanos lograr alivios parciales en el saldo o servicio de su deuda pública a cambio de redireccionar parte de estos ahorros fiscales a inversiones en conservación ambiental. Además de los beneficios ambientales, estos canjes permiten a los países mejorar el perfil de su deuda externa, los tenedores obtienen retornos por la venta de la deuda y las organizaciones medioambientales fortalecen su accionar en el sector. Un reporte de 2018 del Congressional Research Service de Estados Unidos daba cuenta de la realización de más de 140 transacciones de este tipo en países en desarrrollo desde su surgimiento en 1984.
Recientemente este instrumento ha sido aplicado con éxito en Belice (2021), Barbados (2022) y Ecuador (2023), con participación activa del BID en los dos últimos casos. Estas transacciones permitieron reducir el coste de la deuda, resultando en ahorros significativos para los países, lo que les permite redirigir recursos e invertir en la protección de sus activos naturales, resiliencia de ecosistemas marinos y conservación de la biodiversidad, entre otros. Por ejemplo, en el caso de Ecuador hay un ahorro de US$ 1.100 millones, con lo que invertirá US$ 323 millones para la protección de las Islas Galápagos.
4. Taxonomías sostenibles son fundamentales para tener acceso a información oportuna y de calidad
Las taxonomías verdes o sostenibles constituyen un sistema de clasificación para identificar si un activo o actividad económica, proyecto o inversión contribuye al cumplimiento de los objetivos ambientales priorizados por un país o región y en qué medida lo hacen. Al mismo tiempo, contribuyen a la homologación de criterios y definiciones para las finanzas sostenibles, a través de un lenguaje común, facilitando el acceso a información oportuna y evitando el riesgo de que gobiernos y empresas exageraren el impacto de sus acciones para combatir el cambio climático (greenwashing) o sobre temas sociales clave (socialwashing).
Recientemente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en coordinación con varias instituciones, incluyendo el BID, publicó el documento Marco Común de Taxonomías de Finanzas Sostenibles para América Latina y el Caribe, que busca ser una referencia voluntaria para actores en la región que deseen alinearse con las mejores prácticas internacionales y de la Unión Europea, cuya taxonomía es la base para la construcción de taxonomías adaptadas al contexto local.
En 2022, Colombia fue el primer país de la región en publicar su Taxonomía Verde, siguiéndole México con su Taxonomía Sostenible, lanzada en 2023. Ambos casos tienen características similares ya que toman como referencia la de la Unión Europea, pero también particularidades como son la incorporación de otros elementos ambientales en el caso de Colombia y, en el caso de México, la inclusión de un índice de igualdad de género. En la actualidad, otros bloques regionales (Centroamérica) y países de la región, como Brasil, Costa Rica, Chile, Perú y República Dominicana, han manifestado su interés o se encuentran en el proceso de desarrollo de sus propias taxonomías verdes. La Plataforma estará apoyando a los países en la aplicación de esta herramienta a través del intercambio de experiencias con países pioneros tanto de la región como de fuera, así como con la producción de recursos de conocimiento y desarrollo de capacidades en esta temática.
5. Mecanismos de precio al carbono pueden ayudar a aumentar los ingresos fiscales
Desde su implementación bajo el Protocolo de Kioto, los mercados de carbono han ganado popularidad. A la fecha, se registran 73 iniciativas de precios al carbono implementadas a nivel global, que cubren aproximadamente 12 gigatoneladas de CO2 equivalente y representan 23% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero, según datos del Banco Mundial.
Existen diversos instrumentos de precios al carbono y entre los tres más comunes se encuentran: los impuestos al carbono (o impuestos verdes), los sistemas de comercio de derecho de emisiones y los mercados de créditos de emisiones. En América Latina y el Caribe, cinco países ya están implementando algún mecanismo de precio al carbono –Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay– cubriendo el 17% de las emisiones regionales de gases de efecto invernadero.
Durante el último año, la Plataforma ha desarrollado un estudio marco que busca mejorar el entendimiento de estos instrumentos de precios al carbono y las expectativas sobre los mismos en en la región. La investigación realizada analiza las barreras percibidas para su implementación y la experiencia de dos países con mecanismos activos: Chile y Colombia.
El análisis, a ser publicado próximamente, concluye que los impuestos al carbono pueden ser un vehículo para captar recursos fiscales adicionales que luego se canalicen vía el presupuesto para apoyar la política ambiental. Si bien existe evidencia que los precios de carbono reducen emisiones en ciertos sectores, no se encontró evidencia de que sean un instrumento eficaz para incentivar los cambios tecnológicos requeridos que lleven hacia emisiones netas cero. Esto es en parte consecuencia de que los países encuentran dificultades de economía política para implementar precios de carbono altos y con una cobertura más extensa, además de la existencia de barreras regulatorias y monopolios que impiden la introducción de nuevas tecnologías. Bajo esta luz, y considerando las bajas tasas de tributación efectivas del carbono en los países de ALC, una buena política de precios para ayudar a cumplir metas de descarbonización debiera mirar primero la revisión de subsidios a los combustibles fósiles.
6. Gestión financiera púbica verde es incipiente y países necesitan establecer rutas de acción
La gestión financiera pública (GFP) verde se perfila como una tendencia y una gran oportunidad para todos los países de la región. Cuando hablamos de GFP verde nos referimos a promover una mejor integración de la acción climática en todo el ciclo del gasto público, desde la planificación fiscal y presupuestaria hasta el seguimiento y evaluación de la eficiencia del gasto.
Entre las prácticas de GFP verde se encuentran, por ejemplo, los marcos de medio plazo verdes, herramientas de presupuestación verde, como los clasificadores o marcadores climáticos, y los estados contables verdes, entre otros. Para conocer cómo los países vienen adoptando estas prácticas, una de las principales metodologías de diagnóstico utilizada se conoce como Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA) y, en este caso particular, su módulo climático (PEFA-Clima), el cual examina en qué medida un país está preparado para respaldar y fomentar la implementación de políticas de cambio climático.
Dado que el PEFA-Clima es una herramienta relativamente reciente, solo dos países de la región lo han aplicado hasta ahora: Paraguay y Costa Rica. La Plataforma analizó estos dos casos, y más allá del resultado de cada país, se concluye que la integración de la acción climática en las políticas, normas, procedimientos, procesos y sistemas de GFP es una tarea compleja y de largo aliento. Por ello, la principal recomendación es que los países establezcan rutas de acción o planes de trabajo que, en función de sus capacidades, les permitan avanzar de manera gradual y sistemática en la adopción de las mejores prácticas internacionales de GFP verde. Como recomendación destaca también la importancia de establecer un orden de prelación en la implementación de estas herramientas, focalizando esfuerzos e impulsando la complementariedad entre herramientas.
7. Es necesario enverdecer los sistemas de gestión de la inversión pública
La inversión pública verde es una herramienta para impulsar el crecimiento sostenible, ya que contribuye tanto a la mitigación como a la adaptación al cambio climático. Esto incluye la inversión en infraestructura que sea baja o nula en carbono, que sea resiliente a los impactos del clima cambiante y que tenga impactos positivos en el medio ambiente.
El BID estima que construir la infraestructura necesaria para cumplir con los objetivos climáticos requiere inversiones anuales de alrededor de 5% del PIB hasta 2030. Esto representa una oportunidad, pues no sólo minimiza los riesgos por activos varados, sino que también puede generar ahorros por remediación de daños futuros, sin dejar de mencionar los beneficios sociales que estas acciones conllevan.
Durante el último año, la Plataforma evaluó cómo se están incorporando actualmente los criterios de cambio climático en los sistemas nacionales de inversión pública (SNIP) de tres países: Argentina, Costa Rica y Colombia. Para ello utilizó la metodología de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública Climática (C-PIMA), desarrollada por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
A partir de los casos estudiados, derivaron algunos lineamientos para incorporar la acción climática en los SNIP de manera progresiva en función de la madurez de cada sistema. En términos generales se releva la importancia de planear inversiones con base en las prioridades y necesidades más apremiantes del país, la mejora de los mecanismos de coordinación institucional, especialmente en países con mayor descentralización.
El BID se encuentra trabajando en un diagnóstico transversal sobre la inclusión de criterios de cambio climático en los sistemas nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe y publicará una serie de productos de conocimiento para apoyar a los países a enverdecer sus sistemas de inversión pública.
Conclusión
La agenda de trabajo de la Plataforma demuestra que los países de América Latina y el Caribe están empeñados en transformar los ministerios de economía y finanzas en una pieza clave para alcanzar la neutralidad de carbono y detener la pérdida de naturaleza en nuestras economías. En su más reciente reunión de alto nivel (asistir el video abajo), en septiembre de 2023 en Santiago de Chile, los ministerios de finanzas miembros de la Plataforma emitieron por primera vez una declaración conjunta en la que ratifican su compromiso con la acción climática y la biodiversidad.
Durante el mismo encuentro, el ministerio de hacienda de Chile asumió la presidencia pro tempore de la Plataforma para el periodo 2023-2024 con un ambicioso plan de trabajo para impulsar el fortalecimiento institucional de los miembros y promover el desarrollo de soluciones innovadoras con el fin de impulsar políticas fiscales verdes basadas en las mejores prácticas internacionales y adaptadas al contexto regional. La inacción ya no es una opción.
Otros blogs relacionados
- Plataforma regional de ministerios de finanzas impulsa la acción climática en América Latina y el Caribe
- América Latina y Caribe necesita aumentar las tasas de imposición a las emisiones de carbono para mitigar el cambio climático
- Seis oportunidades para promover la resiliencia y descarbonización a través de la política fiscal
- Cómo los gobiernos pueden hacer una gestión financiera pública verde
- ¿Qué pueden conseguir los precios del carbono en América Latina y el Caribe?
Para muchas ciudades andinas, el deshielo de los glaciares representa la pérdida de una importante fuente de agua dulce que actualmente se utiliza para el uso doméstico, el riego y la energía hidroeléctrica. Por su parte, las ciudades costeras se ven amenazadas por el aumento del nivel del mar y la erosión costera. Por otro lado, el impacto del aumento de temperaturas y olas de calor en las ciudades es agravado por el efecto isla de calor, fenómeno en el que las ciudades tienden a ser más cálidas que las áreas rurales y suburbanas circundantes como resultado de características morfológicas y las propiedades materiales del paisaje urbano. Esto hace que los centros urbanos sean más susceptibles a los calores extremos, que pueden empeorar la calidad del aire, causar deshidratación, golpes de calor, complicaciones cardiovasculares, enfermedades renales y muerte.
Destaca el hecho de que el cambio estructural en la región (el proyecto de industrialización) ha sido relegado a un segundo plano, si no es que francamente abandonado.
Dos factores explican este viraje en la estrategia de desarrollo. El primero se encuentra en la idea de que la intervención del Estado en la orientación de la economía debe reducirse al máximo para evitar distorsionar precios y procesos de mercado.
La política industrial ha sido la primera víctima de esta toma de posición. El segundo se relaciona con los grandes cambios sufridos en la economía global y, en especial, en la aparición de las cadenas de valor globales (CVG) que hacen casi imposible que una sola economía pueda dominar todos los eslabones de la cadena.