Rio de Janeiro, la capital mundial del carnaval y la samba, sede del mítico Maracaná, y anfitrión de los recientes Juegos Olímpicos, permitió a los aficionados de los diferentes deportes del mundo tener la oportunidad de no solo disfrutar las disciplinas deportivas sino también de apreciar la belleza y esplendor de la ciudad maravilhosa, particularmente, una de sus sedes: la Barra da Tijuca. Esa zona es un gran ejemplo de cómo la política de suelos y las plusvalías se pueden utilizar como herramienta para el desarrollo.
Resulta difícil pensar que hace 50 años esta área era casi un terreno baldío que albergaba tan solo 2.000 habitantes. Hoy, la Barra cuenta con infraestructura tanto residencial como comercial densa y moderna, autopistas con buena conectividad y sistemas de transporte eficientes como el autobús de tránsito rápido (BRT, por sus siglas en inglés) y el metro. Además, la Barra da Tijuca es sede de eventos tales como el festival Rock en Rio, convenciones políticas y empresariales, eventos de moda, entre otros.
Pocos conocen que la autopista Lagoa-Barra, construida a finales de los años 60s mayoritariamente con recursos públicos, fue la que inicialmente posibilitó este desarrollo, abriendo el acceso del área a la ciudad.
La carretera no sólo creó y consolidó una nueva centralidad, sino que también propició un vertiginoso aumento de los precios del suelo los cuales se elevaron en un promedio del 1.900% tan solo entre 1972 y 1975.
La pregunta clave de política fiscal que debemos hacemos al ver este resultado es: ¿será que esa infraestructura pudo haberse pagado con la valorización del suelo que ella misma produjo? O más allá aun ¿será que esa la valorización del suelo que produjo esta infraestructura podría haber sido utilizado para atender otras necesidades? Este ejemplo entraña el concepto de la captura de plusvalías e ilustra el costo de oportunidad para las administraciones municipales de no capturarla. Historias como esta son las que nos llevaron a explorar el nivel de implementación y el potencial de la captura de plusvalías en América Latina y el Caribe, compiladas en nuestra nueva publicación “Expandiendo el uso de la valorización del suelo”.
La urbanización crea valor
En la actualidad existe consenso sobre la idea que el crecimiento urbano genera valor. Por ejemplo, el paso de suelo rural a urbano puede multiplicar su valor hasta cuatro veces en promedio; el aumento de densidades puede elevar el precio del suelo entre el 80% y 100%, dependiendo de la localización del sector y su estrato; y la instalación de un paquete básico de servicios urbanos con un costo promedio de US$25 por m² aumenta el valor de la tierra en más de US$70.
Entonces, ¿por qué razón la infraestructura que permite el desarrollo en general, y urbano en particular, es escasa si, en promedio, la misma genera un valor mayor que su costo? Shoup (1994) llama a esta paradoja la ‘anomalía de la subinversión’. El autor sugiere que es un problema de flujo de caja pues, generalmente, la valorización producida por la inversión solo se puede realizar en el futuro, cuando la ocupación del suelo para usos residenciales, comerciales o industriales sea llevada a cabo. La captura de plusvalías justamente trata de solucionar este problema inter-temporal, mediante mecanismos para movilizar al presente de la valorización causada por el desarrollo y urbanización posterior y así permitir la inversión misma que la hace posible.
En particular para América Latina y el Caribe, la captura de plusvalías puede ayudar a resolver tres de los principales problemas que enfrentan las ciudades de la región: debilidad fiscal, déficits habitacionales significativos y crecimiento desordenado. En efecto, puede generar recursos frescos y optimizar el gasto público, apalancar inversiones en infraestructura, y regular el uso del suelo.
Financiamiento sostenible del desarrollo a través de las plusvalías
Esta publicación presenta la experiencia de nueve ciudades en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Uruguay que han implementado diversos mecanismos de captura de plusvalías para financiar infraestructura urbana. Mostramos también que existe una larga y diversa tradición en el diálogo político, la legislación y la aplicación práctica, con experiencias innovadoras y resultados satisfactorios.
En materia fiscal, Bogotá recaudó alrededor de US$1.000 millones entre 1993 y 2005 a través de la contribución por valorización y así ha logrado financiar hasta el 50% de su malla vial arterial. Asimismo, Sao Paulo recaudó US$2.200 millones entre 2004 y 2012 a partir de la venta de derechos de construcción (los CEPACs-Certificados de Potencial de Construcción-), con los cuales desarrolló infraestructura de transporte y vivienda social. Por su parte, a través de aportaciones urbanísticas, Rosario apalancó inversiones privadas en espacio público, vivienda social, vías y equipamiento privado por US$52 millones, que de otra forma hubiesen requerido del erario público.
En el ámbito de desarrollo en general, y urbano en particular, el trabajo muestra que la captura de plusvalías afecta los patrones de crecimiento, fomentando la densificación y generando usos mixtos del suelo, y crea oportunidades de integración social o financiamiento de vivienda social en otros sectores de las ciudades. Estos desarrollos, a su vez, pueden generar importantes recursos futuros a través de un mayor recaudo del impuesto predial.
Promover el uso de la valorización del suelo
La captura de plusvalías en la región está todavía lejos de alcanzar su potencial. No obstante, conforme las condiciones políticas, institucionales y de mercado propias de cada país, se pueden y se deben aplicar estos mecanismos con el objetivo de financiar de manera fiscalmente más sostenible la infraestructura y de promover un desarrollo más eficiente y ordenado de los países y localidades. Para este fin, las administraciones locales deberían implementar las siguientes acciones:
- Fortalecer la administración catastral y la gestión del impuesto predial.
- Crear y fortalecer la capacidad técnica y de negociación de la administración local
- Concebir estrategias de protección a poblaciones vulnerables que puedan resultar desplazadas por las operaciones urbanas
- Establecer, mejorar y consolidar una comunicación efectiva con los diversos actores de la sociedad, que muestren claramente el funcionamiento y los beneficios colectivos que trae la aplicación de la captura de plusvalías.
- Simplificar el lenguaje de la política pública y la legislación de la captación de la valoración suelo.
El impacto de la captura de plusvalías se potenciaría con el desarrollo de un mercado de capital subnacional en el cual se puedan titularizar las rentas del suelo, como en el financiamiento por incremento de impuestos (Tax Increment Financing) de Estados Unidos. De esta manera, se puede lograr un esquema de financiamiento de capital de largo plazo más acorde con el alto costo y la vida útil de los proyectos de infraestructura, a partir de tasas de interés más accesibles.
Como Brasil y otros países de América Latina y el Caribe es hora de utilizar las políticas del uso del suelo y las plusvalías para financiar y promover el desarrollo, y así mejorar la calidad de la vida de la gente.
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Aún cuando las crisis hipotecarias frecuentes en Estados Unidos no se replican de manera sistémica en Latinoamérica, condiciones de mercado burbuja del valor de la tierra por el lavado de dinero procedente de diversas fuentes, provoca la sobrevaloración temporal de los terrenos en zonas determinadas de nuestros países (Costa Atlántica de Honduras). Luego, cualquier acción en contra del origen del dinero fácil, provoca el desplome de los precios artificiales de los predios rurales y urbanos. Las políticas del uso del suelo deberán considerar la existencia de tales ciclos, puesto que hay otras razones más allá de la infraestructura que influyen en la plusvalía.