¿Las auditorías públicas reducen la corrupción? Evidencia de Brasil

Por: Eric Avis, Claudio Ferraz, Frederico Finan

Todos los años, miles de millones de dólares de fondos públicos desaparecen. Independientemente de que si estos recursos son desviados a los bolsillos de funcionarios públicos, redistribuidos como sobornos o malversados de otra manera, estas prácticas de corrupción plantean serias amenazas a la efectividad del gobierno y a la confianza pública en todo el mundo.

En los últimos años, han salido a la luz varios escándalos de corrupción en América Latina, desde los Papeles de Panamá hasta el caso Odebrecht. Es alentador notar que las instituciones del Estado y los propios ciudadanos exigen cada vez más rendición de cuentas. En Brasil, la investigación de Lava Jato provocó la condena de ex altos funcionarios públicos por acusaciones de corrupción, y en Guatemala los ciudadanos están exigiendo que se prolongue la campaña contra la corrupción en el país.

Si bien hay una conciencia generalizada de las consecuencias adversas de la corrupción, hay escasa evidencia rigurosa sobre la efectividad de las posibles soluciones. Teniendo esto en cuenta, ¿qué orientación práctica podemos ofrecer a los gobiernos que se proponen luchar contra la corrupción ahora?

La evidencia de una evaluación aleatorizada que llevamos a cabo en Brasil contribuye a arrojar luz sobre esta pregunta. Nuestra investigación sobre los impactos del programa de auditoría contra la corrupción en Brasil concluye que las auditorías públicas destinadas a desvelar la malversación de recursos puede ser un instrumento efectivo de las políticas públicas para reducir la corrupción. En este caso, las auditorías funcionaron tanto para promover la rendición de cuentas electoral como para aumentar las penas judiciales.

Las auditorías de la lucha contra la corrupción en Brasil

En Brasil, las municipalidades locales ejercen un control considerable sobre la asignación de los fondos federales. El gobierno central ejerce una supervisión limitada de los funcionarios locales, que pueden desviar o malversar fondos destinados al desarrollo local. El resultado de este sistema descentralizado es que la corrupción a nivel municipal puede representar un peligro para la prestación de servicios sociales locales.

Consciente de este problema, en 2003 el gobierno de Brasil introdujo un innovador programa de lucha contra la corrupción implementado a través de la Controladoría Geral da União (CGU). La CGU es una agencia federal autónoma cuya función consiste en impedir e investigar el mal uso de fondos públicos.

La agencia lleva a cabo investigaciones de auditoría de las municipalidades, intentando relacionar los registros en papel con el monto real del dinero gastado. Las municipalidades son seleccionadas aleatoriamente para someterse a una auditoría mediante un sorteo público. Desde su lanzamiento, la CGU ha llevado a cabo más de 2.241 auditorías que abarcan más de 1.949 municipalidades y R$22.000 millones (USD 7.800 millones) de fondos federales. Todos los informes de auditoría son publicados en línea, enviados a los medios de información locales y compartidos con oficinas federales y judiciales locales de modo que tanto los funcionarios públicos como los ciudadanos pueden tener acceso a sus resultados.

Cómo probamos los impactos de las auditorías

La asignación aleatoria de las auditorías de la CGU crea una oportunidad natural para medir los impactos causales de las auditorías del gobierno en la corrupción política a nivel local a lo largo del tiempo. Para esto, utilizamos datos de la CGU para comparar niveles de corrupción entre municipalidades que no habían sido auditadas anteriormente y municipalidades que si fueron auditadas.

Este estudio se basa en las conclusiones de otra evaluación aleatorizada que llevamos a cabo en Brasil en 2008, que evaluaba cómo el calendario de las auditorías (también gestionado por la CGU) tuvo un impacto en las tasas de reelección de los alcaldes. En ese estudio, llegamos a la conclusión de que la publicación de los resultados de una auditoría antes de las elecciones municipales reducía el porcentaje de votos de los alcaldes corruptos en funciones y disminuía su probabilidad de ser reelegidos. También encontramos que los medios de comunicación locales juegan un importante rol al difundir con los votantes la información sobre los resultados de las auditorías.

En este estudio de seguimiento, trasladamos nuestra atención de los votantes a los políticos. Intentamos entender por qué las auditorías fueron efectivas (o no), de modo que identificamos cuatro mecanismos potenciales a través de los cuales las auditorías podían servir como disuasorio contra la corrupción:

1. Rendición de cuentas electoral: Si las auditorías aumentan la probabilidad percibida futura de verse expuesto al escrutinio de los votantes, puede que los alcaldes que pretenden ser reelegidos se abstengan de prácticas corruptas.
2. Rendición de cuentas judicial: Si las auditorías aumentan los costos legales o reputacionales, puede que los alcaldes se abstengan de prácticas corruptas incluso en ausencia de incentivos de reelección.
3. Selección política: Si las auditorías permiten a los votantes castigar a los alcaldes corruptos y recompensar a los representantes honestos en funciones mediante decisiones de reelección, entonces podríamos esperar mejores políticos en lugares donde se llevó a cabo una auditoría de los representantes en funciones antes de la elección.
4. Ingreso en la política: Si las auditorías cambian el entorno político, puede que nuevos candidatos menos corruptos se presenten a las elecciones.

¿Las auditorías públicas reducen la corrupción?

En pocas palabras, sí. Nuestras conclusiones sugieren que las auditorías pueden ser un instrumento efectivo de las políticas públicas para reducir la corrupción. De los posibles motivos destacados anteriormente, encontramos que la rendición de cuentas electoral y la rendición de cuentas judicial eran los principales mecanismos responsables de estas reducciones.

• Ser auditado en el pasado redujo la probabilidad de corrupción en el futuro. Se registraron 7,9% menos actos de corrupción (como fraudes en las adquisiciones, sobrefacturación y desvío de fondos) en las municipalidades que habían sido auditadas en el pasado en comparación con aquellas que no lo habían sido. En comparación con los lugares no auditados, las municipalidades en las que los alcaldes estuvieron sujetos a múltiples auditorías a lo largo de un mismo período experimentaron una reducción del 12,7% de la corrupción. Esta disminución se puede atribuir ya sea a los efectos de la rendición de cuentas electoral o judicial, o a una combinación de los dos factores.
• Los medios de comunicación locales fueron cruciales en la amplificación de los efectos de las auditorías contra la corrupción. Los medios locales crearon lo que se conoce en el campo de la investigación como “externalidades”. Las municipalidades con acceso a medios locales que no eran auditadas, pero que eran vecinas a las municipalidades auditadas, también experimentaron una disminución de la corrupción, probablemente porque tenían acceso a los mismos medios. Allí donde la radio AM estaba presente, las municipalidades con vecinos que fueron auditados registraron una reducción del 7,5% de casos de corrupción. Las municipalidades con acceso a la televisión local registraron una reducción del 10,4% de casos de corrupción.
• La rendición de cuentas judicial juega un rol importante. Haberse sometido a una auditoría aumentaba en un 20% la probabilidad de que una municipalidad fuera objeto de una posterior actuación legal, lo que sugiere que los costos legales y reputacionales de participar en actos de corrupción eran considerables. La rendición de cuentas judicial puede ser especialmente importante para los alcaldes que no se enfrentan a la reelección. Estimamos que este efecto de disciplinamiento legal explica el 72% de la reducción total de la corrupción local.

Los estudios de otros contextos, como Puerto Rico, complementan nuestras conclusiones, y demuestran el rol que las auditorías pueden cumplir en la promoción de la rendición de cuentas electoral. Sin embargo, nuestra investigación sugiere que la rendición de cuentas electoral por sí sola puede no ser suficiente para reducir la corrupción a largo plazo, y que la vigilancia judicial es importante. Una reducción sostenible de la corrupción también puede requerir políticas destinadas a mejorar la capacidad del Estado para detectar y procesar a los políticos corruptos.

Nuestra conclusión es que las políticas destinadas a aumentar los costos legales de la corrupción o a aumentar la probabilidad de ser auditado serían las que más reducen la corrupción. Desde luego, esto suscita otro conjunto de preguntas sobre qué funciona cuando se trata de mejorar la capacidad judicial -una cuestión especialmente difícil en contextos donde la corrupción es endémica. Si bien puede que todavía no tengamos todas las respuestas, son claras las relaciones entre los esfuerzos efectivos de lucha contra la corrupción, una fuerte presencia de los medios de comunicación locales y la capacidad judicial.

 

Sobre los autores:

Eric Avis es alumno de Doctorado en el Departamento de Economía de la Universidad de California, Berkeley. Su especialidad es microeconomía y psicología aplicada.

Claudio Ferraz es Profesor adjunto de la Cátedra Itaú-Unibanco de la Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro y Director Científico de J-PAL para América Latina y el Caribe. Su investigación versa sobre la intersección de la economía política, el desarrollo y la economía pública.

Frederico Finan es Profesor Adjunto de Economía del desarrollo y Economía política en la Universidad de California, Berkeley. Su investigación se centra en el desarrollo económico y la economía política, con un enfoque regional en América Latina.

Aprille Knox, Asociada Senior de Políticas Públicas en el Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL), es coautora de este post.

Para más conclusiones de investigación relacionada con política y gobernanza, consultar la base de datos de evaluaciones de J-PAL.

 

Lecturas recomendadas

Ferraz, Claudio y Frederico Finan. 2008. “Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazil’s Publicly Released Audits on Electoral Outcomes.” The Quarterly Journal of Economics 123 (2): 703−45.