Diseñar buenas políticas educativas ya es un desafío. Sin embargo, con frecuencia, el verdadero problema está en su implementación. Veamos dos hallazgos llamativos. Primero, análisis de más de 400 políticas educativas en más de 40 sistemas educativos reveló que menos de la mitad tuvo progreso o impacto en la última década. Segundo, otro análisis encontró que aún menos políticas demostraron efectos positivos. Un factor clave que contribuyó a este fracaso fue la falta de una implementación efectiva.
Incluso las intervenciones que son exitosas al inicio suelen fracasar al escalarse. Un país logró buenos resultados al contratar docentes que rendían cuentas ante sus comunidades locales. Pero al intentar escalar el programa, este fue ineficaz, en gran parte por factores políticos que impidieron replicarlo de la misma manera.Otro ejemplo viene del desarrollo infantil temprano. Un programa en Jamaica para estimular el desarrollo de niños tuvo impactos enormes: después de 30 años, los niños del programa tenían un salario 37% mayor que el grupo de comparación. Sin embargo, al escalar el programa original que incluía sólo 70 niños a más de 700 niños en Colombia y casi 70,000 en Perú, los efectos fueron mucho menores.
Recientemente, dos organizaciones brasileñas —Fundação Bracell e Insper— realizaron un curso para hacedores de políticas públicas sobre cómo implementar eficazmente políticas educativas. En ese contexto, reflexionamos sobre qué impulsa una buena implementación.
¿Por qué fallan las políticas educativas en la implementación?
Existen múltiples razones por las cuales fracasan las políticas educativas (Figura 1).
Figura 1. Seis desafíos para implementar políticas educativas
(Fuente: Elaboración propia basada en Banerjee et al. 2017 y OCDE 2020)
- Brecha entre el diseño y la implementación: Las políticas suelen recibir mucha atención durante su diseño, pero considerablemente menos durante su ejecución. En ocasiones, elementos claves como la capacitación y el apoyo a quienes implementan se reducen por falta de recursos. Las intervenciones más simples pueden ser más efectivas a gran escala.
- Resistencia al cambio: Los actores involucrados —docentes, directivos, responsables políticos— pueden resistirse a las reformas por intereses contrapuestos, desconocimiento o temor. Esto es común incluso si la política beneficia a los docentes por miedo a que siente un precedente para cambios no deseados.
- Recursos y capacidades: La falta de recursos financieros, humanos y de apoyo institucional puede obstaculizar la implementación. Como dijo una vez una funcionaria de un país de ingreso medio-bajo: “¡Dejen de decirnos qué funcionó en Singapur!”. Las capacidades eran simplemente muy distintas.
- Reacciones políticas: Las reformas pueden enfrentar oposición o cambios de apoyo político, lo que retrasa o incluso revierte su implementación.
- El contexto importa: El éxito de una política depende mucho del contexto. Lo que funciona en un lugar puede no tener el mismo impacto en otro. Esto no significa que no se pueda aprender de otros casos, sino que hay que hacerlo con inteligencia y humildad.
- Sesgo de selección en pilotos: Las intervenciones suelen pilotearse en lugares donde es probable que funcionen mejor. Un programa de becas para evitar la deserción puede funcionar muy bien en escuelas con alta deserción, pero su impacto se reduce en escuelas donde la deserción es menor.
¿Cómo pueden los sistemas educativos hacerlo bien?
Entonces, ¿cómo evitar estos errores? Un marco de la OCDE propone nueve claves para el éxito, organizadas en tres ejes: visión, compromiso y adaptación (Figura 2).
Figura 2. Marco para una implementación exitosa de políticas educativas
(Fuente: Adaptado de OCDE 2020)
Eje 1: Visión
Establecer una visión clara: Una política bien implementada debe basarse en una comprensión compartida entre actores. En Sobral (Brasil), y luego en el estado de Ceará, se logró una transformación educativa notable. Una de las claves fue un objetivo claro y simple: que todos los estudiantes aprendieran a leer al final del segundo grado. Este objetivo fue fácil de comunicar y permitió alinear esfuerzos: “Todos alfabetizados al final de 2º grado”.
Usar herramientas basadas en evidencia: Las herramientas para alcanzar los objetivos deben estar respaldadas por investigación. En Nueva Zelanda, el Ministerio de Educación gestiona el programa “Best Evidence Synthesis”, que recopila y difunde evidencia sobre qué funciona. Un grupo dentro del ministerio gestiona este programa y publica informes de manera regular que son utilizados por los responsables de formular políticas. Un modelo alternativo, fuera del gobierno, es la Education Endowment Foundation en el Reino Unido, que genera evidencia sobre políticas educativas efectivas para impulsar cambios.
Eje 2: Compromiso
El segundo eje es la participación. Un elemento clave de este eje es mejorar la comunicación. Una comunicación efectiva promueve el acuerdo mutuo, genera apoyo público y fortalece el sentido de pertenencia hacia la política. Debe ser un proceso bidireccional, que transmita mensajes clave y, al mismo tiempo, facilite la retroalimentación de las partes interesadas. En Sobral, Brasil, el alcalde que impulsaba las reformas recurría constantemente a las emisoras de radio para hablar sobre la necesidad de cambio. En Río de Janeiro, Brasil, el secretario de educación mantenía conversaciones diarias y bidireccionales con los docentes a través de redes sociales mientras implementaba un ambicioso programa de reforma educativa.
Eje 3: Adaptación
Considerar las instituciones: Las estructuras institucionales como los estilos de liderazgo, principios rectores y niveles de confianza entre las partes interesadas moldean los comportamientos individuales y la toma de decisiones. Varios países han utilizado laboratorios de políticas para reunir a los actores clave en torno a un objetivo común. En respuesta a la disminución de los resultados en los exámenes de graduación, los responsables de políticas en Tanzania lanzaron el programa “Big Results Now”, inspirado en un enfoque del Reino Unido. El programa incluyó un “laboratorio” de seis semanas para identificar áreas clave de reforma y crear planes de acción concretos. Reunió a funcionarios gubernamentales, académicos, sindicatos de docentes, socios para el desarrollo y la sociedad civil para desarrollar nueve iniciativas, elaborar planes de implementación paso a paso y asignar responsabilidades para cada etapa.
Fortalecer la capacidad de implementación: Los responsables de políticas y quienes las ejecutan deben contar con las habilidades, conocimientos y competencias necesarias para aplicar la política de manera efectiva. ¿Cómo lograrlo? Japón ofrece un ejemplo de cómo hacerlo en el ámbito escolar a través del proceso conocido como “lesson study” o estudio de lecciones. Allí, los docentes perfeccionan continuamente sus métodos de enseñanza colaborando con sus colegas. Los maestros con más experiencia guían a los más jóvenes y los directivos escolares organizan reuniones para discutir técnicas pedagógicas. Estas reuniones están respaldadas por grupos de estudio a nivel distrital, donde los docentes desarrollan conjuntamente planes de clase. Un maestro imparte la lección mientras los demás observan, y luego el grupo evalúa el desempeño y ofrece sugerencias para mejorarlo.
Conclusión
Guy Kawasaki dijo una vez:“Las ideas son fáciles. Lo difícil es implementarlas”. Los profesionales de la educación lo saben bien. Pero si evitamos los errores comunes y seguimos principios sólidos, es posible implementar políticas educativas efectivas con grandes beneficios para niños y jóvenes en todo el mundo.