Cuando el piloto de avión maniobra el aterrizaje en el Aeropuerto Internacional de Tocumen en la Ciudad de Panamá, son pocos los viajeros que no quedan profundamente impresionados con lo moderna y próspera que luce la Ciudad de Panamá y su línea de rascacielos frente al mar. No obstante, junto a esta aparente prosperidad podemos contrastar en amplios sectores de la propia ciudad y en zonas del resto del país las serias desigualdades en el desarrollo a nivel territorial.

Aunque el crecimiento económico promedio de Panamá ha sido de un 7,2% del PIB en la última década, considerado uno de los más altos de América Latina y el Caribe, esconde grandes desigualdades geográficas en sus niveles de desarrollo y de calidad de vida de la población. Por ejemplo, encontramos serias diferencias en cuanto a la concentración de la población; en la dotación de servicios e infraestructura pública; en los niveles de pobreza; y en la inversión pública entre sus diferentes zonas urbanas, rurales y comarcas indígenas:

  • el 52,0% de toda la población del país vive en 5 municipios predominantemente urbanos y que apenas representan el 5% de todo el territorio nacional según el Censo de Población y Vivienda del 2010;
  • la cobertura de los servicios de agua potable a nivel urbano es de 97,3%, del 78,0% en medios rurales, y en las comarcas apenas alcanza el 56,0%[1];
  • el índice de pobreza multidimensional (IPM) a nivel urbano es de 3,7% de la población, mientras que en las zonas rurales es de 34,6%, y en las comarcas es el 62,0%[2]; y
  • aunque en el 2013 se estimó el monto de inversión pública promedio por habitante a nivel nacional era de US$486,00, en las comarcas indígenas no superó los US$200,00/habitante[3].

Las anteriores desigualdades en el desarrollo se dan en un escenario de dinámico crecimiento económico y de aumento sustancial de las inversiones públicas. El siguiente cuadro refleja la evolución del PIB y las inversiones públicas en los anteriores cuatro quinquenios.

Crecimiento Promedio del PIB Real Vs. Presupuesto de Inversiones Públicas No Financieras
Quinquenio Promedio del PIB Real (a) Inversión Pública (b)
Presupuestado Ejecutado % de Ejecución
1995-1999 4,5% 4.771.200,0 3.068.900,0 64,3
2000-2004 3,4% 5.805.200,0 3.701.700,0 63,8
2005-2009 8,0% 7.903.400,0 6.007.600,0 76,0
2010-2014 7,8% 22.688.225,3 18.839.015,6 83,0
Total 41.168.025,3 31.617.215,6 76,8
Fuente:
(a)  Instituto Nacional de Estadística y Censo, Contraloría General de la República.
(b)  Informe de Ejecución del Programa de Inversiones Públicas No Financieras de la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.

Por otro lado, estas desigualdades se presentan en un contexto institucional en el que el sector público panameño no cuenta con los instrumentos y capacidades adecuadas y suficientes para:

  • articular y conciliar estratégicamente las intervenciones a nivel territorial de sus instituciones del gobierno central con las de los gobiernos municipales, atendiendo además a criterios de adaptación al cambio climático y/o de prevención y gestión de riesgo por desastres naturales a los que es altamente vulnerable el país y que se estima representan costos anuales que oscilan entre los US$ 120 a 150 millones/año; y
  • regular y orientar el uso y ocupación del territorio por parte de los agentes privados y sociales.

Como consecuencia de este crecimiento económico no planificado y con una inadecuada gestión de la ocupación y uso del suelo, la presión de las actividades antrópicas ha generado sobre el medio ambiente impactos negativos, tales como la pérdida de la cobertura boscosa, la deforestación incontrolada y el aumento de las emisiones netas de CO2, por ejemplo.

El actual Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 (PEG 2015-2019) reconoce que uno de los grandes obstáculos para alcanzar el desarrollo es la ausencia de una política territorial, señalando que la integración y el desarrollo socio-territorial requieren avanzar en la formulación y ejecución de planes y programas integrales de desarrollo territorial, con enfoque estratégico y alto grado de concertación social e institucional que contemplen y resuelvan armónicamente: (i) el ordenamiento, aprovechamiento productivo y gestión ambiental de los recursos naturales del medio; (ii) la ocupación residencial y urbanística del territorio y el desarrollo del sistema de ciudades; y (iii) la planificación y eventual dotación de infraestructuras territoriales básicas. Además, el PEG 2015-2019 reconoce el papel de las municipalidades como actores relevantes del desarrollo nacional y propone impulsar la descentralización, ajustando el marco legal e institucional y fortaleciendo las capacidades municipales.

Acto de Apertura del Proceso de Formulación de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial. Nov, 2017. Foto: Felix Alderete, BID

El 21 de noviembre de 2017 el Gobierno de Panamá, a través de sus ministerios de la Presidencia y de Vivienda y Ordenamiento Territorial, realizó el llamamiento público para iniciar un proceso de dialogo nacional para la formulación de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT).  El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estará acompañando técnicamente este proceso de diálogo, al que se han citado a representantes de la academia, de los gobiernos municipales, de gremios y asociaciones profesionales, de cámaras empresariales y de organizaciones ciudadanas entre otros.

Propiedad del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial de Panamá (MIVI) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). ATN/OC-15982-PN

El principio que orienta este diálogo de política es que la planificación y el ordenamiento territorial como funciones básicas de los poderes públicos deben estar orientadas a resolver los conflictos en beneficio del interés común; de forma participativa y concertada; dentro de un horizonte de largo plazo; y definiendo claramente “lo que se debe hacer y lo que no se debe hacer” con miras a resolver tanto los problemas actuales como a prevenir los potenciales.

La esencia de una política nacional de ordenamiento territorial para el desarrollo haría que Panamá deje de ser el país de los grandes contrastes, logrando la construcción planificada de un sistema territorial satisfactorio y sostenible con equidad y calidad de vida para sus ciudadanos. 

[1] Estrategia del BID con Panamá (2015-2019).

[2] PNUD, Atlas de Desarrollo Humano – Panamá 2015.

[3] Idem. 3