A principios de la década de 1970, los planificadores de Buenos Aires pusieron a prueba un remedio novedoso para la congestión crónica del tráfico y la contaminación vehicular de la ciudad. Para reducir el tráfico a la mitad, prohibieron la entrada de vehículos al centro de la ciudad un día sí y un día no, dependiendo de si el último dígito de la placa era par o impar.
Este enfoque resultó tener un gran atractivo para los planificadores de otras ciudades, en parte porque parecía equitativo, imponiendo la misma carga a todos los conductores. En las siguientes tres décadas, se adoptaron programas similares, aunque menos restrictivos (que prohíben conducir solo uno o dos días a la semana) en megaciudades de América Latina y Asia, incluidas Beijing, Bogotá, Caracas, Changchun, Chengdu, Delhi, La Paz, Ciudad de México, Medellín, Ciudad de México, Quito, São Paulo, Santiago de Chile, San José y Tegucigalpa. Hoy en día, decenas de millones de personas viven en áreas urbanas con restricciones de manejo basadas en los números de placa.
Pero, ¿justifica el desempeño de estos programas su popularidad? Su eficacia se puede medir comparando la congestión, la contaminación y las medidas relacionadas antes y después de la imposición de restricciones, controlando econométricamente por factores de confusión, como el clima y la actividad económica.
Una reciente revisión de diez de estas evaluaciones muestra que los beneficios del programa varían (Tabla 1). En algunas ciudades (Beijing, Quito), un análisis cuidadoso muestra que las restricciones vehiculares han logrado reducir la congestión y/o la contaminación del aire. Sin embargo, en otros (Bogotá, Ciudad de México) la evidencia de los beneficios es más difícil de discernir, probablemente porque los conductores se han adaptado cambiando los viajes a horarios sin restricciones y comprando autos adicionales, a menudo viejos y sucios.
Pero los beneficios no son la única medida relevante del desempeño de los programas de restricciones a la circulación vehicular. Los costos son igualmente importantes, específicamente, los costos impuestos a los conductores que no pueden usar sus vehículos cuando les plazca. Eso es especialmente cierto para los programas que tienen beneficios limitados. En tales casos, los programas costosos tienen poco sentido.
¿Cuál es el costo de estos programas?
Medir los costos de los programas de restricción vehicular es un desafío por varias razones: los inconvenientes y los costos de oportunidad del tiempo perdido no se monetizan; los conductores se adaptan de formas complejas que son difíciles de cuantificar; y algunas estrategias de adaptación, como la compra de un segundo automóvil, conllevan beneficios que deben separarse de los costos.
Para enfrentar estos desafíos, dos estudios recientes sobre programas de restricciones a la circulación vehicular en Ciudad de México y Beijing utilizaron un enfoque bien establecido basado en encuestas. Conocido como valoración contingente, este método es utilizado (por los tribunales estadounidenses, entre otros) para estimar los valores de bienes y servicios que no se comercializan en los mercados. En el caso de la restricción vehicular, este enfoque implica el uso de protocolos establecidos para obtener muestras representativas de conductores que revelen su disposición a pagar para participar en un programa que los exima de las restricciones de circulación. Una limitación es que estos dos estudios generan estimaciones y no una contabilidad real (lo que sería problemático por las razones que acabamos de señalar).
Los resultados sugieren que las restricciones vehiculares son costosas. En Beijing, los costos estimados son de US$54 a US$107 por conductor al año, lo que representa del 0,5 al 1 por ciento de los ingresos anuales y de 247 a 493 millones de dólares para todos los conductores de la ciudad. En Ciudad de México, las estimaciones son más altas: de US$88 a US$133 por conductor por año, lo que representa de 1,2 a 1,9 por ciento de los ingresos anuales y de US$419 a US$636 millones para todos los conductores de la ciudad. Y en ambas ciudades, los estudios indican que los costos de las restricciones son asumidos desproporcionalmente por los conductores más pobres, quienes menos pueden permitirse estrategias de adaptación como la compra de vehículos adicionales y el uso de taxis.
La comparación entre las estimaciones de los costos del programa para cada ciudad y las estimaciones de los beneficios según otros estudios (Tabla 1) muestra que, para Beijing, los beneficios probablemente superan los costos por un margen considerable. Por tanto, el programa tiene mucho sentido económico. Sin embargo, para Ciudad de México, donde la mayoría de los estudios no encuentran evidencia de reducciones significativas en la contaminación del aire o la congestión, es menos claro que los beneficios superen los costos.
El punto es que la conveniencia de implementar o continuar los programas de restricción vehicular depende fundamentalmente de factores locales. El programa de Beijing y su contexto difieren del de Ciudad de México en al menos tres puntos. Primero, el programa de Beijing es menos “restrictivo” que el de Ciudad de México, tanto en términos de las horas del día en que la circulación está restringida como del alcance geográfico de las restricciones. En segundo lugar, los conductores de Beijing generalmente tienen mejor acceso a transporte público limpio, seguro y confiable que pueden usar en los días restringidos. Y tercero, en Beijing, comprar vehículos adicionales para usar en los días restringidos suele ser más caro y difícil que en Ciudad de México. Estos tres factores reducen los costos de cumplimiento para los conductores de Beijing y aumentan los beneficios del programa al reducir los incentivos para eludir la regulación, cambiar los viajes a horas libres o comprar vehículos adicionales.
La lección general de política es que, a pesar de su creciente popularidad en todo el mundo, las restricciones vehiculares basadas en placas no siempre tienen mucho sentido económico. Los planificadores deben evaluar cuidadosamente factores locales, como el acceso al transporte público y la disponibilidad de automóviles usados, los cuales determinan tanto los beneficios como los costos.
Tabla 1. Evidencia de los beneficios de los programas de restricción vehicular basados en placas en países en desarrollo (las citas completas están aquí)
| Estudio | Ciudad | Variables de interés | Datos | Métodos | Resultados |
| Eskeland & Feyziouglu (1997) | Ciudad de Mexico, Mexico | Consumo de combustible y propiedad de vehículos | Longitudinal a nivel de ciudad | Ver texto | Restricciones aumentaron el consumo de combustible |
| Davis (2008) | Ciudad de Mexico, Mexico | CO, NO2, O3, NOx, SO2, venta de gasolina, registro y venta de vehículos, viajes en bus, y precio de los taxis | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | Contaminación del aire no disminuyó y aumentó de lunes a viernes; registro y ventas de vehículos aumentaron y los viajes en bus disminuyeron |
| Gallego et al. (2013) | Ciudad de Mexico, Mexico | CO | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | Disminuyó el CO en el corto pero no en el largo plazo |
| Sun et al. (2014) | Beijing, China | Velocidad del tráfico en la ciudad y particulas inhalables | Longitudinal a nivel de ciudad | DID | Las restricciones aumentaron la velocidad del tránsito en la ciudad |
| Viard & Fu (2015) | Beijing, China | Índice de contaminación del aire (NO2, SO2, MP10), audiencia de TV | Longitudinal a nivel de ciudad | DID | Las restricciones redujeron la contaminación del aire en aproximadamente un quinto y aumentaron la audiencia de TV en un 9–17% para trabajadores con “horarios de trabajo discrecionales”. |
| Lu (2016) | Beijing, China | Índice de contaminación del aire (NO2, SO2, MP10) | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | El debilitamiento de la política en 2009 aumentó la contaminación; el fortalecimiento en 2011 la disminuyó |
| Bonilla (2016) | Bogotá, Colombia | CO, consumo de combustible, registro de vehículos, venta de autos nuevos | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | Las fases iniciales y tardías del programa no tuvieron ningún efecto sobre el CO o el uso de vehículos; alguna evidencia que la fase tardía aumentó el consumo de combustible, el registro de vehículos y el CO en las horas pico de la mañana |
| Zhang et al. (2017) | Bogotá, Colombia | MP10, NO, NO2, NOx, O3, SO2 | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | Aunque los efectos de las restricciones varían según los contaminantes, no hay mejoras significativas en la calidad general del aire. |
| Carrillo et al. (2016) | Quito, Ecuador | CO | Longitudinal a nivel de ciudad | DDD | Las restricciones redujeron la contaminación por monóxido de carbono entre un 9% y un 11% durante las horas pico de tráfico |
| de Grange & Troncoso (2011) | Santiago, Chile | Viajes en auto, metro y bus | Longitudinal a nivel de ciudad | RD | Las restricciones permanentes no han afectado el uso de vehículos privados, pero las restricciones adicionales redujeron el uso de vehículos privados en un 6% y aumentaron el uso del metro en un 3%. |
CO = monóxido de carbono; CO2 = dióxido de carbono; DDD = triple diferencias en diferencias; DID = diferencias en diferencias; NO2 = dióxido de nitrógeno; NOx = óxido de nitrógeno; O3 = ozono; MP = material particulado; MP10 = material particulado más pequeño que 10 micrones; MP2.5 = material particulado más pequeño que 2.5 micrones; RD = regresión discontinua; SO2 = dióxido de sulfuro; MPS = material particulado suspendido; TSS = sólidos suspendidos totales.
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