Vivienda social en la periferia urbana, ¿por qué allí? Una mirada sobre políticas habitacionales en América Latina

En las últimas décadas, el déficit de vivienda adecuada en las ciudades de América Latina se ha tornado endémico. En décadas pasadas los migrantes de áreas rurales de escasos recursos resolvían sus necesidades habitacionales con asentamientos informales en áreas periurbanas. Hoy en día, los desposeídos urbanos se trasladan a complejos periurbanos construidos por el sector privado con subsidios estatales. ¿Por qué estas nuevas unidades de vivienda para hogares de bajos ingresos se han construido allí? Repasamos la problemática de la vivienda social en la periferia urbana, mediante una entrevista realizada por Hites Ahir, investigador sénior de la División de Desarrollo Macroeconómico del Fondo Monetario Internacional, a nuestra especialista en vivienda y desarrollo urbano, Nora Libertun.

Hites Ahir (HA): Tienes un nuevo artículo, ¿Por qué allí?: Los motivos por los que promotores privados de vivienda social construyen en las periferias de las ciudades de América Latina. ¿Qué encontraste? ¿Alguna sorpresa?

Nora Libertun de Duren (NL): Este documento examina algunos de los mecanismos detrás de la ubicación de vivienda social desarrollada por inversores privados en áreas periurbanas de Goiania, Brasil y Puebla, México. El artículo demuestra que los desarrolladores eligen ubicaciones periféricas basados en tres factores: el tiempo requerido para el proceso de aprobación, el costo del uso del suelo y la infraestructura y la cantidad de unidades que se pueden acomodar en el sitio. La sorpresa fue que las economías de escala –y no los bajos precios del suelo– explican la preferencia de los desarrolladores por construir en áreas periféricas. Las grandes superficies, que están disponibles casi exclusivamente en las periferias urbanas, permiten a los desarrolladores obtener importantes ahorros en términos de costos, puesto que estos grandes lotes permiten construir volúmenes extensos, de más de 500 unidades habitacionales.

HA: ¿Podría explayarse  un poco más sobre sus hallazgos en términos de los costos del suelo, infraestructura y servicios?

NL: Los desarrolladores establecen un parámetro de costo conocido como el “land-plus-infrastructure” que no debe exceder un tercio del costo total de la vivienda. Dentro de ese parámetro, la compensación entre los costos de la tierra y la infraestructura permite que muchas ubicaciones diferentes del proyecto cumplan con la normativa. En el caso de Goiania, la tierra para desarrollos centrales representa en promedio el 17% de la inversión, mientras que los gastos de infraestructura apenas llegan al 15%. Al contrario, la proporción del suelo en urbanizaciones periféricas representa cerca del 6% de la inversión en promedio, mientras que los costos de infraestructura promedian cerca de un 30%. Es decir, un menor costo de las ubicaciones periféricas se compensa con un mayor costo de la infraestructura requerida in situ.

Figura 1: Los costos del suelo y de la infraestructura como porcentaje de las acciones de los costos totales de la vivienda

Fuente: Libertun de Duren, N. (2018). ¿Por qué allí?: Los motivos por los que promotores privados de vivienda social construyen en las periferias de las ciudades de América Latina. Ciudades, 72, 411-420.

HA: En su artículo, apunta a que los desarrolladores están más regulados en términos de calidad de construcción que en términos de ubicación de sus productos. ¿Cuál es la razón?

NL: Esto tiene que ver con varias dinámicas. Una es que los programas que subsidian la construcción de viviendas asequibles están regulados por el gobierno nacional, mientras que los planes de uso de la tierra están determinados por las autoridades municipales. Los programas nacionales tienen una limitación legal sobre cuánto pueden cambiar los usos de suelo locales. Otra razón apunta a que los programas nacionales de vivienda tienen objetivos cuantitativos –números de unidades construidas– en detrimento de los cualitativos. Por último, y en estrecha conexión con el punto anterior, la política tiene un fuerte sesgo hacia la promoción y otorgamiento de títulos de la propiedad de la vivienda, a expensas de atender a la ubicación misma de la vivienda.

HA: Por lo general, un hogar decide la compensación entre los servicios en el entorno de la vivienda y su ubicación. Pero usted indica que esta decisión de compromiso entre los servicios y la ubicación ha cambiado de los hogares a los desarrolladores. ¿Cuáles son las consecuencias?

NL: Las subvenciones actuales a la vivienda no permiten que los hogares participen en el principal mercado inmobiliario urbano, sino que estimulan a los desarrolladores a producir unidades de vivienda ad-hoc a precios inferiores a los del mercado, por lo tanto, estimulan a cambiar las decisiones de compromiso entre los servicios y la ubicación de los hogares a los desarrolladores. Para los hogares de bajos ingresos, esto implica elegir entre una unidad de vivienda construida en el mercado informal pero bien ubicada o una vivienda construida por el mercado formal en lugares más alejados. Además del impacto negativo en los hogares, este patrón de desarrollo tiene externalidades negativas en términos de productividad urbana, costo de congestión y contaminación ambiental.

Sobre el costo de vida en la periferia y el costo de la densificación

HA: Usted tiene otro documento titulado La carga de la vivienda social: comparando hogares en la periferia y el centro de las ciudades en Brasil, Colombia y México. ¿Cómo se relacionan estas dos investigaciones?

NL: Ese trabajo analiza cómo la vida en la periferia afecta a los medios de subsistencia de los hogares de bajos ingresos, a través de casos en ciudades intermedias de Brasil, México y Colombia. La dimensión en el impacto de la ubicación de la vivienda es sorprendente. Los hogares que viven en la periferia gastan el doble de dinero y tres veces más en tiempo en traslados que aquellos que viven en lugares centrales. Además, su propiedad se deprecia: el valor de mercado de una unidad habitacional periférica es aproximadamente un 40% menor que para una unidad similar en el centro. Estos impactos tienen implicaciones en la política pública, ya que los programas que financian estos proyectos de vivienda están destinados a mejorar las condiciones materiales de los hogares de bajos ingresos, un mercado cautivo con opciones de vivienda limitadas.

Tabla 1

HA: También ha escrito sobre el costo de la densificación (en su artículo Growing resources for growing cities: Density and the cost of municipal public services in Latin America y en aquel titulado ¿Cuánto cuesta la densificación?). ¿A qué conclusiones llegó?  

NL: Encontramos que el gasto municipal en servicios públicos –agua, saneamiento, electricidad y recogida de basura– se correlaciona fuertemente y no linealmente con la densidad de la población. El gasto per cápita en estos servicios es más bajo cuando la densidad de población es cercana a 9.000 residentes por kilómetro cuadrado. En nuestro estudio vimos que un 85% de todos los municipios están por debajo de este nivel de densidad ideal, en un total de 8.600 municipios analizados en Brasil, Chile, Ecuador y México. Esto implica que, desde la perspectiva de los gastos municipales, existe un argumento para promover la densidad. Dicho esto, debemos ser conscientes de que se pueden lograr niveles de densidad similares a través de diferentes opciones y que puede haber muchas razones, más allá de los gastos, a tener en cuenta cuando se planifica una ciudad.

Figura 2: Cobertura del servicio municipal de alta calidad per cápita sobre la densidad de población urbana, por tipo de servicio (datos de Brasil, México, Ecuador y Chile)

 

AMÉRICA LATINA

HA: ¿Puede decirnos algo sobre la condición de la vivienda en América Latina?

NL: En los últimos diez años, América Latina ha mejorado en la relación de hogares con acceso a una vivienda adecuada. Sin embargo, 55 millones de hogares –un 45% de la población latinoamericana– se encuentra en una situación de déficit de vivienda. De los hogares con déficits, el 75% están sujetos a un déficit cualitativo –hacinamiento, falta de servicios básicos, materiales de construcción deficientes o falta de tenencia segura–, y el resto está sujeto a un déficit cuantitativo –vivienda improvisada o dos hogares bajo un mismo techo–. Esta situación es atribuible a las deficiencias del mercado hipotecario, al alto nivel de informalidad laboral y al costo relativamente alto de las unidades habitacionales, debido principalmente a la escasez de áreas con servicios municipales.

HA: Los barrios de tugurios tienden a estar más cerca de la ciudad y las comodidades. ¿Existen subsidios para mejorar los barrios marginales, convirtiéndolos en un mejor lugar para vivir?

NL: Una de las principales formas en que los gobiernos nacionales tratan a los barrios marginales es a través de programas de mejoramiento de vecindarios. Estos programas han existido por más de 30 años, uno de los más famosos es Favela-Bairro en Río de Janeiro, Brasil. Estos programas financian la mejora del entorno físico mediante el apoyo al acceso de los hogares al agua, el saneamiento, la electricidad y la construcción y mejora de la infraestructura pública, como carreteras, aceras e instalaciones comunitarias. Las intervenciones también pueden incluir mejoras directas en el hogar y apoyo para la titulación de la tierra. Últimamente, tales iniciativas han tendido a incluir actividades para mejorar la interacción social y la educación local. Pero estos programas son correctivos y no pueden reemplazar una buena planificación, ya que su costo es de tres a siete veces mayor que el costo de la urbanización formal. Además, establecer un sistema efectivo de gobernanza para el mantenimiento a largo plazo de barrios mejorados sigue siendo un desafío.

HA: ¿Qué hay del apoyo para viviendas de alquiler?

NL: Los programas que respaldan el alquiler de viviendas para familias de bajos ingresos son escasos en la región. Las experiencias del estado como propietario no han funcionado bien, y los propietarios privados son reacios a participar tanto como perciben que los procedimientos legales son lentos y onerosos. Además, existe una cultura que premia la propiedad de vivienda, particularmente en un contexto de alta volatilidad económica. La buena noticia es que, recientemente, estamos viendo algunos desarrollos interesantes cuando se trata de hogares más jóvenes. Favorecen la ubicación de la vivienda sobre el área y están abiertos a nuevos modelos de tenencia de la vivienda.

HA: Por lo general, ¿cuánto financiamiento se asigna a los programas de vivienda?

NL: Los países de América Latina gastan significativamente en programas de vivienda; la asignación de los presupuestos nacionales generalmente oscila entre el 1 y 2% de su PIB respectivo. En comparación, los Estados Unidos asignan alrededor del 0,55% de su PIB para apoyar programas de vivienda, y los países miembros de la OCDE asignan un promedio de menos del 1% de su PIB. Actualmente, el gasto en programas de vivienda social en México y Brasil asciende a alrededor del 1,7% de sus respectivos PIB. La contribución de estos fondos para aumentar el suministro de viviendas es considerable. En Brasil, el programa nacional emblemático Minha-Casa-Minha-Vida, ha sido responsable de aproximadamente el 30% de la producción anual de viviendas en el sector formal. En México, alrededor del 70% de las hipotecas de vivienda presentadas cada año están vinculadas a programas nacionales de vivienda social.

*La entrevista Hites Ahir y Nora Libertun fue previamente publicada en el blog de Hites, The Unassuming Economist en marzo.

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¿Por qué allí?: Los motivos por los que promotores privados de vivienda social construyen en las periferias de las ciudades de América Latina (Nora Libertun, 2017).

Descargue el artículo La carga de la vivienda de interés social: Comparación entre hogares de la periferia y del centro en ciudades de Brasil, Colombia y México (Nora Libertun, 2017).

Descargue el artículo Growing Resources for Growing Cities: Density and the Cost of Municipal Public Services in Brazil, Chile, Ecuador, and Mexico (Nora Libertun, 2015).

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