Sobrecostos: ¿error o mentira?

Tres lecciones básicas para manejar los sobrecostos en proyectos de infraestructura

“Para saber que sabemos lo que sabemos, y saber que no sabemos lo que no sabemos, hay que tener cierto conocimiento” Nicolás Copérnico

En muchas ocasiones, los proyectos de infraestructura sufren de subestimación de sus costos y sobreestimación de sus beneficios. Y, como se podrán imaginar, estas desviaciones son casi siempre en la misma dirección: casi nunca hay sobreestimación de costos ni subestimación de beneficios. Esto ocurre en absolutamente todos los sectores, desde siempre. Y, por si fuera poco, las estimaciones de costos no han mejorado con el perfeccionamiento de las técnicas de estimación ni como consecuencia del incremento exponencial de la capacidad de cálculo al que hemos asistido en las últimas décadas.

Hay dos explicaciones sobre el fenómeno de los sobrecostos sistemáticos que resisten a la evidencia empírica. La primera, se basa en los trabajos del Premio Nobel de Economía Daniel Kanneman, y sostiene que los proyectistas tienen un sesgo cognitivo, por el cual tienden a ser optimistas en sus estimaciones. Según esta explicación, existe un error involuntario de la máquina humana al analizar el proyecto.

La segunda explicación proviene de la economía política, y sostiene que el sesgo es de tipo estratégico, lo que quiere decir que el impulsor del proyecto sobreestima la rentabilidad de su proyecto para lograr la aprobación del mismo, confiado en que una vez iniciada la ejecución aparecerán de alguna parte los recursos para culminarlo. Así, y según esta explicación, no habría ningún error, sino simplemente una mentira estratégica.

Sea cual sea la explicación (ya que posiblemente se trate de una mezcla de ambas en una proporción difícil de determinar), el efecto es una distorsión del proceso de asignación de recursos públicos, que en el caso de los gastos en infraestructura involucran una parte muy importante de la inversión de los distintos países. En algunos casos, la distorsión es tan importante que algunos autores hablan de Darwinismo inverso: cuanto más se subestiman los costos de un proyecto, voluntaria o involuntariamente, mayor es su probabilidad de ser implementado.

La pregunta que surge es: ¿acaso no existe una penalización a quienes se equivocan o mienten? La realidad es que en general no existe, porque siempre hay amparo en argumentar que se trataba de estimaciones sobre un futuro que es, por definición, incierto. Y claro, en el terreno de las predicciones, todo vale.

Desde la academia (Kanneman) se sugirió planificar y evaluar proyectos utilizando lo que denominaron la visión externa. Esto quiere decir que si los planificadores están sesgados a subestimar los costos, éstos deben sustituirse por los costos de proyectos similares ejecutados previamente. En definitiva, los planificadores no tienen por qué suponer que el proyecto que están preparando vaya a tener resultados mejores que los proyectos similares que ocurrieron antes. Esta información de proyectos anteriores (denominada clase de referencia) otorga un rango de valores sobre los que el proyecto bajo análisis podría hallarse.

Por otra parte, desde el área de evaluación de proyectos con incertidumbre, se sabe que los eventos futuros (como el costo de un proyecto de infraestructura, o la demanda que tendrá) no se deben presentar como un valor único, sino como un rango de valores posibles, asociados a la probabilidad de ocurrencia de los mismos, que es lo que en la jerga estadística se define como una distribución de probabilidad. En este sentido, resulta tan importante el valor medio del costo estimado como la varianza del mismo en torno a dicho valor medio.

Para los tomadores de decisiones públicas, y para un banco de desarrollo como el BID, surgen algunas lecciones básicas que podríamos resumir en estas tres:

1- Que el futuro sea incierto no da carta blanca para que cualquier estimación sea válida.

2- Los costos de los proyectos, al igual que sus beneficios, deben expresarse como distribuciones de probabilidad y no como valores determinísticos. De lo contrario, se pierde información clave, se pueden tomar malas decisiones y se pueden prevenir los riesgos.

3- Para evitar sesgos en la estimación de costos y beneficios hay que usar datos de proyectos similares (visión externa); más aún, hay que usar la distribución de probabilidad de dichos datos (clase de referencia).

En este sentido, el profesor Flyvbjerg de la Universidad de Oxford ha desarrollado una extensa obra sobre este apasionante tema, dando cuenta de lo extendido y profundo del fenómeno de los sobrecostos en los megaproyectos de infraestructura, y ha desarrollado las bases para incorporar las mejores prácticas en la estimación de costos que consideren la incertidumbre inherente a los pronósticos, y que nos pongan a resguardo de los principales sesgos en la estimación.

Siguiendo estas ideas, el BID ha desarrollado un Manual para la Estimación y el Seguimiento de Costos Total de un Programa de Infraestructura, que constituye una guía para agentes de gobierno o analistas de proyectos que busquen una herramienta práctica para incorporar la visión externa en la evaluación de sus proyectos, y poder así valorar el nivel de sesgo que pueda existir en las estimaciones realizadas de forma tradicional.

* Co-autor: Hugo Monteverde, Consultor del BID, es Ingeniero Civil, Máster en Administración de Empresas y Diplomado en Logística Empresarial por la Universidad de la República oriental del Uruguay. Inició su carrera profesional hace 28 años en la Dirección Nacional de Vialidad (DNV). Durante los últimos tres años de su permanencia en esa institución integró la Comisión Asesora de Adjudicaciones de Obras de la DNV. En 1992 ingresó en una de las más importantes empresas de construcción de carreteras del Uruguay, donde llegó a ser gerente general, responsabilidad que desempeñó por otros siete años. Desde 2003 ha actuado como consultor en diferentes proyectos financiados por el BID, el Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento en Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay. En los últimos dos años ha estado trabajando en la implementación de los primeros llamado a licitación realizar en Uruguay en la modalidad de Participación Público Privada mediante Pago por Disponibilidad de un conjunto de corredores viales.