¿Quiénes deciden la política social?

¿Por qué las burocracias se expanden tanto? ¿Por qué las iniciativas dirigidas a mejorar la educación han experimentado tantas dificultades? ¿Por qué han fracasado los intentos de reforma administrativa? Éstas son las preguntas que desconciertan a los países de América Latina en sus intentos por lograr que sus programas sociales y económicos sean más efectivos. Son las mismas que frustran a las entidades donantes cuando su asistencia técnica, cuidadosamente calculada, se queda corta. Pero también promueven un enfoque profundamente nuevo para analizar los fracasos en América Latina e impulsar a la región hacia una mejor situación.

En el Banco Interamericano de Desarrollo, este nuevo enfoque basado en la economía política ha llegado a influir en gran parte de la discusión a lo largo de la última década. En su nivel más básico la idea es simple. En teoría, puede que las soluciones técnicas funcionen perfectamente si los ministros toman decisiones basadas en las recomendaciones de los tecnócratas y si los funcionarios públicos ejecutan sus órdenes de manera precisa. Pero en la práctica los tecnócratas suelen tener poca influencia; las decisiones se toman fuera de instituciones creadas oficialmente, y los funcionarios públicos, igual que los planes, van cambiando con el tiempo, lo que incide tanto en la eficiencia como en la efectividad. Como consecuencia, el diseño técnico de las nuevas leyes y reglamentos no es lo que más importa. El contenido de las políticas tampoco es el problema medular. Después de todo, a través de los años América Latina ha aplicado enfoques radicalmente distintos en sus políticas sociales, industriales y de otros tipos. Lo que importa son los incentivos, las restricciones y las reglas que enfrentan los políticos y los funcionarios públicos al formular y aplicar políticas: lo que los motiva en su labor de servir a la población al mismo tiempo que tratan de conservar sus cargos y maximizar su poder. Entender esas condiciones políticas es decisivo, ya que puede permitir que los donantes ayuden de mejor manera a los países a avanzar hacia políticas eficaces que sean estables, adaptables y orientadas a la ciudadanía, independientemente de su contenido específico.

En un reciente libro fundamental titulado ¿Quiénes deciden la política social? (Who Decides Social Policy?), el BID aborda el enfoque de la economía política. La obra explica de qué manera la economía política permite que los analistas capten la dinámica que mueve los programas y las reformas. Y muestra cómo este enfoque aclara las características que deben tener las dependencias gubernamentales para llevar a cabo políticas de largo plazo que aporten beneficios duraderos al país, a pesar de los cambios de gobierno. La importancia de partidos políticos bien institucionalizados, un poder judicial independiente y un poder legislativo dotado de una vigorosa capacidad de legislar y la capacidad de resistir las presiones de un poder ejecutivo poderoso son todos temas que trata la obra. También se analiza la calidad de dichas instituciones en diversos países latinoamericanos y su fortaleza relativa en América Latina en comparación con otras regiones del mundo.

Pero esta obra también introduce un elemento nuevo e importante a nuestra comprensión: el Análisis de Redes Sociales (ARS). El ARS tiene grandes bondades. Si un análisis de economía política esclarece el tipo de actores y de condiciones políticas que hay detrás de una política o programa, el ARS nos dice específicamente quiénes son esos actores y de qué manera se relacionan entre sí. Nos ayuda a discernir quiénes son los líderes reales —no los nombrados oficialmente— en la amplia red de poder. Y nos muestra quiénes son los puntos de contacto, o intermediarios, que tienen la capacidad de desarticular la red y entorpecer la coordinación si así lo deciden. En síntesis, el ARS brinda una imagen telescópica altamente detallada de las interconexiones informales entre individuos e instituciones, las cuales son imperceptibles si se parte de un análisis de las estructuras formales, pero que, en la práctica, pueden ser decisivas.

Tal nivel de detalle hace sentir un efecto considerable en el libro. La obra presenta casos específicos en los que se aplica el ARS para poner al descubierto la influencia sorprendentemente grande de actores no gubernamentales en la toma de decisiones en Bolivia; cómo se entorpece la comunicación y la coordinación en un sistema complejo de transferencias de efectivo en Perú, y los beneficios de una estructura más dinámica del programa Desnutrición Cero de Bolivia.

Nada de eso puede tomar el lugar de los métodos tradicionales, claro está. El BID seguirá efectuando análisis técnicos detallados de políticas y programas en América Latina, pero también va a usar los enfoques de economía política y de redes sociales para introducir instrumentos de investigación complementarios y de gran precisión en los procesos de diseño, toma de decisiones e implementación que subyacen algunos de los mayores enigmas de América Latina. Esos análisis no solo ayudarán a los donantes y a los responsables de políticas a darse cuenta de dónde exactamente fallan las cosas. Pueden ayudar a determinar cuáles son los incentivos que pueden llevar a los actores políticos a mejorar políticas y los grupos o redes informales a los que se puede acudir para promover alianzas estratégicas, ya se trate de un grupo de ministerios o de una coalición de organizaciones de base. Al esclarecer la manera en que funcionan esas dinámicas, ¿Quiénes deciden la política social? procura introducir nuevas armas en la lucha por mejorar el desempeño económico y el desarrollo social en América Latina.