Viaje a la dimensión desconocida: opciones fundamentales de política y riesgos fiscales en tiempos del COVID-19

Con la respuesta de política fiscal al COVID-19 en América Latina y el Caribe (ALC) se está abriendo la puerta a una dimensión desconocida en materia de riesgos fiscales. No es que se trate de una nueva clase de riesgos, es que su dimensión será desconocida. El lento avance regional en la gestión de riesgos fiscales, definidos como todos aquellos factores que pueden hacer que los resultados fiscales se desvíen de los inicialmente planeados, estará en la raíz del problema. Si los riesgos fiscales que se acumularán en respuesta al COVID-19 no comienzan a gestionarse (identificación, cuantificación, manejo, monitoreo y divulgación) desde hoy, su materialización podrá frustrar la recuperación de las economías en el periodo de post-pandemia.

La pandemia del COVID-19 ha tomado a ALC con las defensas bajas. La región no ha logrado digerir y superar el golpe de la caída de los precios de los principales productos de exportación de su sector extractivo, a pesar de haber transcurrido ya algo más de un lustro. A la caída de los precios de los minerales, iniciada a mediados de 2011, se sumó el colapso de los precios del petróleo en 2014. En el periodo comprendido entre 2014 y 2019, la deuda promedio de la región aumentó en unos 15 puntos porcentuales del PIB, ubicándose en la actualidad en niveles cercanos a 50% del PIB[1], y con tendencia a crecer, lo que pone de manifiesto que la región no ha logrado estabilizar sus finanzas de públicas. No es sorpresa, en consecuencia, que la mayoría de los emisores de la región haya experimentado en algún momento una disminución en la calificación de riesgo de la deuda soberana, la cual no ha podido ser resarcida subsecuentemente[2].

Contra este telón de fondo, ALC acusa recibo del choque global de coronavirus. La mezcla desafortunada de pandemia-recursos naturales (petróleo/minerales/agricultura)-remesas-turismo-China-flujos de capital, y su compleja interacción, hace que la disrupción que enfrenta la región sea geográfica y económicamente más profunda y extendida que la resultante del derrumbe de los precios de las materias primas.

Opciones de política fiscal

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Ernst & Young (EY) y la Tax Foundation monitorean, recolectan y regularmente actualizan el inventario de las numerosas decisiones de política que se han implementado alrededor del mundo para enfrentar el desafío del virus. Es una lista en donde la política fiscal juega un papel prominente en la estrategia global para enfrentar la crisis de salud pública, proveer alivios a los más vulnerables, proteger empleos y enfrentar las diversas consecuencias económicas y financieras del COVID-19. Si bien la gran variedad de respuestas de política puede crear la sensación de que se dispone de muchas herramientas y munición para combatir la crisis, la realidad es que en política fiscal[3] el número de opciones fundamentales de política es limitado.

La primera opción es incrementar los gastos. Políticas como la canalización de recursos adicionales hacia el sector salud, transferencias a las poblaciones vulnerables y subsidios para el pago de nómina caen todas en esta categoría. Como también caen allí los alivios tributarios. Exenciones, reducciones de alícuotas, diferimientos, devoluciones y condonaciones de impuestos, o de contribuciones a la seguridad social o de derechos arancelarios se consideran como un gasto, ya que funcional y analíticamente operan como un gasto directo del gobierno. A pesar de que se reflejan en menores ingresos recaudados, todas las disminuciones en los pasivos tributarios que surgen del otorgamiento de beneficios o alivios a ciertos contribuyentes son un gasto fiscal.

A no ser que la política de incremento de gasto se financie con ahorros en otros rubros del presupuesto o con la imposición o elevación de otras cargas tributarias, mayores gastos se traducirán necesariamente en mayores déficits y deuda explícita[4]. La inflexibilidad presupuestal en ALC y la ausencia de nuevas cargas impositivas en los paquetes fiscales de respuesta al coronavirus sugieren que el camino escogido es el endeudamiento. En este caso, el tamaño del paquete de gasto que pueden ofrecer los países dependerá del tamaño de la financiación que logren obtener, el cual, a su vez, estará condicionado por el espacio fiscal disponible.

La segunda opción fundamental de política son las garantías sobre préstamos, una clase de pasivo contingente ampliamente utilizado en los recientes paquetes fiscales. En una coyuntura en la que los bancos son renuentes a tomar riesgos, un programa de garantías ofrecido por el gobierno garantizaría el repago de los créditos otorgados, por ejemplo, a pequeñas y medianas empresas, evitando así su salida o facilitando su acceso al mercado de crédito. Si la contabilidad pública se lleva bajo el estándar de caja, el cual continúa siendo muy usado en ALC, no habrá registro de estas operaciones como tampoco habrá de activos, de pasivos, ni existirá un balance del sector público. Si el estándar de contabilidad es el de causación o devengado, el pasivo contingente no se registra si el préstamo se hace bajo el supuesto de no siniestros, o aún bajo el supuesto de reducida o moderada siniestralidad. Es decir, una garantía de crédito es casi como un acto de magia de la contabilidad pública. Es posible garantizar un volumen cuantioso de préstamos del sector privado y nada aparece registrado ni en los gastos, ni en el déficit, ni en la deuda explícita. De este modo es difícil limitar el tamaño del paquete fiscal. Para tener una idea del posible orden de magnitud considere el caso extremo de Alemania: el paquete de estímulos asciende a 23% del PIB, unos de los más grandes del mundo, y casi la mitad (53%) de este está representado por garantías de préstamos.[5]^,[6]

Riesgos Fiscales

Las garantías de préstamos son una fuente de riesgo fiscal[7]. Cuando se incumple el pago del crédito, el banco comercial hace efectiva la garantía y el gobierno no tendrá más opción que honrar sus compromisos reconociendo en sus libros los gastos y convirtiendo en deuda explícita las obligaciones siniestradas. Probablemente será tarde para entender la magnitud de los pasivos y preparar una estrategia de mitigación.

Para tratar de evitar estas sorpresas, la contabilidad pública también define estándares de divulgación, aunque los pasivos contingentes -como vimos- no se reconocen como pasivo en el balance. Bajo el estándar de contabilidad de caja, no hay ninguna obligación de revelación, aunque se recomienda. Bajo el estándar de contabilidad de causación, existe la obligación de reportar alguna información básica sobre los pasivos contingentes en notas a los estados financieros. En la práctica, solo los países más avanzados cumplen con las pautas de revelación de información.

Es difícil saber hoy cuál es el estándar de contabilidad pública vigente en los países de la región. Una publicación de EY de 2018 afirma que la mayoría de ellos se han comprometido a la alineación con el estándar internacional de causación, pero que el complejo proceso de adopción puede tener una transición de hasta una década.

Una Propuesta

La región enfrenta una limitada capacidad fiscal inicial y, por lo tanto, no puede, en su estrategia de respuesta a la pandemia y sus consecuencias, darse el lujo de expedir paquetes de política fiscal que consuman aún más el reducido espacio fiscal. Políticas que llevan a reconocer de entrada mayores déficits y deudas explícitas encontrarán rápidamente una barrera en los mercados de capital. Conjeturo que la región preferirá paquetes de medidas de “bajo costo” inmediato, como el otorgamiento de garantías de crédito, las cuales sin duda ayudarán a destrabar el mercado de préstamos, aunque también podrán dar lugar a problemas de riesgo moral en el sector financiero. Es posible entonces que se acumulen grandes riesgos fiscales cuya dimensión será desconocida debido a problemas de registro y divulgación de tales operaciones en las contabilidades públicas.

La materialización de pasivos contingentes tiene el potencial de convertirse en un pasivo importante para los contribuyentes y descarrilar o entorpecer el proceso de recuperación de la economía en el periodo de post-pandemia. Las mejores prácticas internacionales sugieren que es mejor hacer un manejo activo de riesgos, en vez de simplemente esperar a que llegue la cuenta de cobro. Para comenzar a diseñar una estrategia de gestión de riesgos propongo que en los documentos de Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) se abra un capítulo sobre los pasivos contingentes asumidos durante el COVID-19. Un par de países de la región ya reportan pasivos contingentes en su MFMP, pero no se hace de manera general, y aunque los reportes traen valiosa información, no han sido preparados con miras a una comparación y consolidación internacional. Sugiero alguna armonización para estos reportes.[8] También recomiendo que los gobiernos constituyan fondos de reserva para las contingencias del COVID-19, nutridos con las comisiones que se cobren por las garantías otorgadas, y contra los cuales se gire el pago de siniestros, con el propósito de hacer más transparente el costo del esquema. Sería interesante revisar más en detalle las experiencias de Colombia, Chile, Suecia y los Estados Unidos.

Referencias

[1] Base de datos del Monitor Fiscal (MF) del FMI de octubre de 2019 y abril de 2020. Entre 2014 y 2020, de acuerdo con el último MF, la deuda se incrementa en 19 puntos porcentuales del PIB. Los datos se refieren a la deuda neta del gobierno general. Allí también se presentan proyecciones. Véase además “Políticas para Combatir la Pandemia. Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe 2020” del BID y “Política y Gestión Fiscal durante la Pandemia y la Post-Pandemia en América Latina y el Caribe” por Pineda, Pessino y Rasteletti, blog publicado en Recaudando Bienestar, abril de 2020, del BID.

[2] Concretamente me refiero a las calificaciones de riesgo de FITCH para la deuda soberana de largo plazo.

[3] En este comentario me refiero a actividades fiscales explícitas. Operaciones cuasi-fiscales a través del banco central, las instituciones financieras públicas y las empresas públicas no financieras no se consideran. Dentro de esta categoría se incluyen políticas tales como tasas de interés administradas, créditos de emergencia, subsidios a los precios de los servicios públicos, etc. Estas operaciones no se registran en el presupuesto del gobierno, y, por lo tanto, eluden la supervisión del legislativo y del público, por lo que constituyen también una fuente adicional de riesgo fiscal.

[4] Los apoyos a través de préstamos directos del gobierno a empresas o los aportes de capital también llevan a reconocer una mayor deuda explícita en el momento de iniciación de la operación.

[5] “COVID-19 Crisis’ Economic Impact on Germany – A Perspective”, McKinsey and Company, abril 3 de 2020.

[6] Para un resumen de los paquetes de medidas en ALC véase el blog de Pineda, Pessino y Rasteletti, publicado en Recaudando Bienestar, abril de 2020, del BID.

[7] Otras fuentes reconocidas de riesgos fiscales son las obligaciones morales o responsabilidades implícitas o explícitas en las quiebras de bancos, el “default” de gobiernos subnacionales, garantías a inversiones privadas (APP), desastres naturales, etc. No existe consenso sobre la metodología de valoración apropiada para todas estas clases de garantías.

[8] El estándar IPSAS 19 establece el tipo de información sobre flujos y stocks e incertidumbre alrededor de ellos que el reporte de pasivos contingentes debe incluir. Específicamente, para entender la exposición al riesgo y realizar una evaluación de riesgos, el Banco Mundial sugiere disponer de la siguiente información básica: Nombre y sector del beneficiario; nombre del prestamista; saldo del valor de la exposición; evolución de la exposición en el pasado (desembolso y repagos por garantías de préstamos); proyección de la exposición en el futuro (plan de desembolsos y reembolsos); desempeño pasado de pagos del beneficiario; acumulación y liquidación de atrasos; transferencias del gobierno a beneficiarios y motivo para proveer tales apoyos. Fuente: World Bank (2019): “Assessing and Managing Credit Risk from Contingent Liabilities: A Focus on Government Guarantees”. El problema de armonización se complica porque no hay una metodología generalmente aceptada de medición del valor de las garantías o de valor presente del costo esperado del esquema de garantías y cómo este afecta el presupuesto ya sea si éste se calcula sobre la base de caja o de causación.