La descentralización tiende a generar una gran heterogeneidad en la calidad de los servicios públicos brindados por los gobiernos subnacionales (GSN), los cuales difieren sustancialmente en sus bases económicas y poblacionales, y por ende en su capacidad de recaudación de ingresos propios y en los costos de provisión de los servicios a su cargo.
La inequidad económica regional en América Latina y el Caribe (ALC) es enorme [1], y dicha desigualdad en la distribución territorial de la riqueza genera, por ejemplo, marcadas disparidades en el nivel de ingresos públicos subnacionales: La diferencia entre el 10% de los gobiernos intermedios con mayor recaudación de impuestos y el 10% de menores recaudos es, en promedio, superior a ocho veces.
En nuestra más reciente publicación sobre la descentralización fiscal y disparidades regionales en ALC analizamos el potencial de las transferencias intergubernamentales como herramientas para mejorar la equidad y la eficiencia del financiamiento subnacional en la región, con el fin de que todo ciudadano pueda recibir servicios públicos de la misma calidad sin importar en qué región o ciudad reside.
Las transferencias fiscales en América Latina y el Caribe
De acuerdo con nuestro estudio, los sistemas de transferencias fiscales vigentes en ALC no contribuyen lo suficiente en reducir las disparidades en capacidades de generación de ingresos y, así, nivelar las oportunidades que brindan los GSN en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos.
En promedio, las transferencias fiscales reducen las disparidades en la capacidad fiscal de los GSN en alrededor de un tercio en ALC, a la luz de la distribución Gini de los ingresos propios (ver Cuadro 1).
Cuadro 1: Efectos igualatorios de los sistemas de transferencias, capacidad fiscal, gobiernos subnacionales, países seleccionados de ALC, 2005-12
(coeficiente de Gini ponderado por población)
Además, la magnitud de los efectos de igualación permaneció casi inalterada entre 2005 y 2012, sin presentar ninguna mejoría significativa a pesar del crecimiento en el volumen de las transferencias que se experimentó en este período como proporción del financiamiento de los GSN de la región.
Como punto de comparación, en una muestra de países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se observa que mermaron más de la mitad las diferencias en cuanto a la capacidad fiscal de sus GSN. En Australia, Alemania y algunos países escandinavos, las disparidades prácticamente desaparecieron. Además, en promedio entre 2005 y 2012, los países de la OCDE lograron aumentar el poder igualador de sus sistemas de transferencias.
Igualación Fiscal
Pocos países de ALC han introducido sistemas de transferencias fiscales que persigan explícitamente el objetivo de equidad fiscal interregional, y ninguno ha adoptado un sistema explícito de transferencias de igualación, exclusivo y de tamaño significativo, que compense a los GSN por sus marcadas diferencias en capacidad fiscal y necesidades de gasto.
De los componentes de los sistemas de transferencias actuales, la coparticipación de ingresos nacionales presenta significativos grados de igualación de la capacidad fiscal entre sus regiones, reduciendo en promedio más de un tercio las desigualdades iniciales en ingresos propios per cápita (ver Cuadro 2). Este efecto igualatorio podría tener su fundamento en el uso de elementos que buscan nivelar disparidades en cuanto a la pobreza y el acceso a servicios sociales, entre otros.
Cuadro 2: Efectos de igualación por componente de los sistemas de transferencias
(coeficiente de Gini ponderado por población)
Pero las regalías y las transferencias de capital tienen efectos regresivos. En la mayoría de los casos, la introducción de regalías revierte el efecto ecualizador de la participación de ingresos mencionado anteriormente. Esto se debe sobre todo al carácter devolutivo de las mismas, que solo beneficia a una minoría de entidades territoriales aledañas a los sitios donde se realiza la actividad de explotación.
Las transferencias de capital (i.e. el cofinanciamiento y los convenios) también incrementan las disparidades en cuanto a los ingresos públicos. Este resultado estaría obedeciendo al hecho de que las entidades territoriales más desarrolladas son igualmente las más capaces, desde el punto de vista técnico y administrativo, para cumplir con las directrices técnicas de aval de los proyectos de inversión pública, o las mejor posicionadas desde el punto de vista financiero para hacer el pari-passu de proyectos o para acceder al endeudamiento.
En consecuencia, las disparidades fiscales existentes podrían determinar el acceso desigual de las poblaciones a servicios públicos esenciales, de naturaleza local, como el agua potable, el saneamiento, la recreación, y la seguridad ciudadana, y así influir en los resultados de la descentralización en términos del desarrollo económico y social. El gráfico 1 muestra disparidades en los resultados alcanzados por los gobiernos intermedios en el ámbito social, a través de los coeficientes de Gini de la cobertura de servicios de educación básica primaria y secundaria, agua potable y saneamiento básico [2].
Gráfico 1: Disparidades en la cobertura de servicios sociales y de infraestructura básica,
gobiernos intermedios, países seleccionados de ALC, 2012
(rangos de cobertura)
Mientras que hay una gran dispersión en los servicios locales de agua potable y alcantarillado, presentando niveles más bajos de cobertura, para educación, un servicio usualmente financiado a través de transferencias condicionadas del gobierno central, los rangos de dispersión son mucho menores y se acumulan en niveles cercanos a la cobertura universal.
La solución: Las transferencias de igualación
Un sistema de transferencias fiscales intergubernamentales que promueva una mayor igualación fiscal entre GSN es un componente esencial de todo proceso de descentralización que procure un desarrollo territorial equitativo, integral y sostenible.
Las transferencias de igualación, también conocidas como de ecualización o nivelación, son instrumentos para distribuir recursos financieros entre niveles de gobierno y dentro de los mismos, que buscan eliminar o reducir la disparidad fiscal, es decir, la diferencia entre las necesidades de gasto (los costos en que debe incurrir un GSN para proveer una combinación estándar de los servicios públicos bajo su responsabilidad) y la capacidad fiscal de cada GSN (los recursos con que contaría un GSN si ejerciera un nivel de esfuerzo fiscal estándar). El propósito es que cada GSN pueda proveer bienes y servicios públicos estándar en calidad y cantidad, a partir de un esfuerzo común para la recaudación de ingresos propios.
La evidencia contenida en el libro demuestra que las transferencias actuales presentan una distribución más desigual que la que se podría conseguir si se empleara el criterio de disparidad fiscal para repartirlas. El cuadro 3 indica que, para todos niveles de gobierno de los países estudiados, excepto Colombia, los estadísticos de dispersión y concentración son más altos para la situación actual que para el hipotético (e ideal) caso en que se buscara cerrar completamente las brechas fiscales subnacionales. En particular, el coeficiente de Gini podría reducirse en un tercio para los gobiernos intermedios y dos tercios para los gobiernos locales.
Cuadro 3: Asignación de transferencias y brechas fiscales, gobiernos subnacionales, países de ALC y años seleccionados (cifras en términos per cápita)
(coeficiente de variación, razón máxima/mínima y coeficiente de Gini)
Implicaciones de política
Para reducir la inequidad regional, los países de ALC necesitan reformar sus sistemas de transferencias fiscales intergubernamentales para incorporar el principio de igualación fiscal como un objetivo explícito y hacerlas más compensatorias de las necesidades de gasto y de la capacidad fiscal de los GSN. Se deben introducir esquemas de transferencias de igualación exclusivos y de magnitud relevante, cuya distribución se base en el criterio de disparidad fiscal.
Además, la reforma del sistema de transferencias intergubernamentales debe realizarse en el marco de una revisión integral de sus principales componentes, a partir de un análisis de los tipos de transferencias vigentes que puedan formar parte del fondo de igualación, como los ingresos percibidos por la explotación de recursos no renovables y las transferencias discrecionales. La reforma también debe velar por la definición y estructuración de diversos esquemas de transferencias que persigan objetivos propios y que empleen diferentes mecanismos. Esta estructuración ayudaría a simplificar y dar mayor transparencia a los sistemas vigentes de coparticipaciones.
De acuerdo con el estudio, la introducción de esquemas de igualación fiscal debe acompañarse de acciones destinadas a reforzar las capacidades técnicas, institucionales y administrativas a todo nivel de gobierno. Estas acciones ayudarán a mejorar las capacidades para estimar las disparidades fiscales subnacionales; gestionar, monitorear y ajustar las transferencias de igualación; consolidar sistemas modernos de gestión financiera pública; e introducir normas de contabilidad con estándares internacionales, entre otras medidas.
Por último, el libro considera esencial que el diseño de los esquemas de igualación tenga en cuenta los factores y dinámicas de la economía política. La estrategia más viable desde el punto de vista político consiste en proponer reformas graduales en el tiempo, basadas en el criterio de reducción de las disparidades fiscales, que incrementen los niveles de igualación fiscal en el margen, considerando un período de transición que de entrada evite el surgimiento de ganadores y perdedores en relación con los niveles vigentes de asignación de transferencias, y que reduzca la generación de reordenamientos.
Esperamos que este estudio ayude a promover e informar el debate público sobre cómo reformar los sistemas de transferencias vigentes para asegurar que la descentralización fomente oportunidades de desarrollo territorial, y al mismo tiempo contribuya para mejorar la gestión de los recursos públicos subnacionales y la provisión de servicios públicos de calidad a los ciudadanos.
Notas de pié:
1. El blog ¿Puede la descentralización reducir las disparidades regionales? discute las disparidades regionales en ALC.
2. Medido como porcentaje de la población entre 6 y 14 años que asiste a una escuela formal para educación; como porcentaje de los hogares conectados a una red de saneamiento o a un pozo séptico; y como porcentaje de los hogares que poseen acceso a una red de acueducto.
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