Es imposible hablar de descentralización sin hablar de transferencias. La descentralización en América Latina y el Caribe (ALC) ha avanzado mucho. Como muestra un documento del BID de reciente publicación, los gobiernos subnacionales de los países de la región ejecutan en promedio más de un cuarto del gasto de todo el gobierno consolidado, duplicando la participación de hace tres décadas.
Sin embargo, el financiamiento de la descentralización en ALC se ha caracterizado por una alta dependencia de transferencias: en promedio, los gobiernos subnacionales en la región tienen una estructura de financiamiento que contrasta no solo con la de los países desarrollados, sino también con otras regiones de desarrollo similar como son Europa del Este y Asia Emergente. De hecho, esta dependencia se ha acentuado durante la última década a raíz del crecimiento de las transferencias vinculadas a recursos naturales.
Cuando las transferencias crecen mucho, sin vinculación a las necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales, éstos pueden volverse “adictos a las transferencias”. Así, expanden sus gastos más allá de sus recursos, con la expectativa de recibir transferencias adicionales del gobierno central, pudiendo generar un riesgo para las finanzas públicas nacionales.
Procurar financiar sus gastos con sus propios recursos
Es importante que los gobiernos subnacionales procuren financiar sus gastos con sus propios recursos, ya que cuando los ciudadanos cargan con el esfuerzo de financiarlos, tienen mayores incentivos para exigir que sus impuestos estén bien invertidos. Sin embargo, por razones de eficiencia y economías de escala, suelen asignarse más competencias de gasto a nivel subnacional, y más potestades tributarias a nivel nacional. Esto hace que las transferencias inter-gubernamentales sean cruciales para financiar la diferencia entre lo que los gobiernos subnacionales pueden recaudar y lo que necesitan gastar.
Usar las transferencias para financiar la diferencia
Es deseable entonces que las transferencias apunten a financiar dicha diferencia. Además, que estén basadas en criterios objetivos, claros y predecibles, compensando a los gobiernos subnacionales con más necesidades, y aportando flujos de fondos estables. Es importante también que los gobiernos subnacionales tengan la capacidad para hacer buen uso de las transferencias que reciben, y que haya transparencia y seguimiento en su utilización.
El problema es que en ALC estas condiciones con frecuencia no se cumplen. Ello pone en riesgo la mejora de la calidad del gasto y la rendición de cuentas, que son justamente los objetivos de la descentralización. En efecto, en muchos países de la región se ha confundido descentralizar con dar más transferencias, sin definir con claridad en qué funciones de gasto utilizarlas. También con frecuencia se asignan más transferencias sin desarrollar las capacidades para utilizarlas, ni los sistemas de información y monitoreo para verificar la probidad y calidad con que se gastan.
Particularmente riesgosas son las transferencias discrecionales, que como su nombre indica no están basadas en fórmulas ni criterios objetivos: estas transferencias suelen estimular la búsqueda de rentas, desincentivar la generación de ingresos propios y la prudencia fiscal, y por ser impredecibles dificultan la planificación subnacional.
Para prevenir el riesgo de la adicción a las transferencias es clave que el diseño de las mismas esté orientado a que aporten ni más ni menos que los recursos que los gobiernos subnacionales necesitan para cumplir con sus funciones. Al tiempo que se desarrollan las capacidades para utilizarlas y los sistemas de información para su seguimiento. Asimismo, es importante procurar que los gobiernos subnacionales financien sus gastos con sus propios ingresos, tanto a través de potestades tributarias como de un mayor esfuerzo de recaudación.
Axel Radics
En general estoy en desacuerdo con el enfoque de la cuestión. Primero, porque la descentralización no tiene que ver en sentido estricto con las transferencias gubernamentales o intergubernamentales. La descentralización, cuando es, supone el fortalecimiento d elos goberinos locales o “no centralizados” o la creación de un nuevo nivel de gobierno si fuere el caso. Por lo tanto, conlleva una redefinición o reestructuración del Estado, una delimitación y ajuste d ela competencias y responsabilidades y nuevas formas de relación, colaboración y complementariedad entre esos diferenets niveles. Implica también un reestructuración de la distribución de los presupuestos públicos. Lo que la Consitución o las leyes fijen como ingresos municipales, provenga de las fuentes que sean (las que fijen esas normativas, son ingresos municipales. Por lo tanto lo que hace la Caja del Estado, normalemente, en el Mº de Hacienda o similares, es trasferir “automáticamente” a las cuentas de esos gobiernos los recursos que le son propios. Esto no tiene nada que ver con los convenios entre minsterios y gobiernos locales, p.e. para que estos asuman x materias de competencia ministerial y entonces para cubrir el compromiso financiero ligado al convenio, el Mº del caso realiza una trasferencia gubernamental o intergubernamental.
Otro asunto en el que podríamos coincidir es si el modelo fiscal para la financiación de los gobienros locales y, en egenral del Estado en ALC, es el más eficaz y oportuno desde el punto de vista de superar los desquilibrios territoriales y las notables diferencias entre territorios, o para atender cuestiones mabientale su otros aspectos citados.