Para combatir el cambio climático, los países necesitan reducir dramáticamente sus emisiones de dióxido de carbono. Las políticas de fijación de precio de carbono pueden ayudar a alanzar este objetivo porque establecen un impuesto o tasa a los responsables de este tipo de emisiones, y tienen por lo tanto el potencial de contribuir para mitigar el calentamiento global.
Dado nuestra grande dependencia en los combustibles fósiles como fuente de energía, estas políticas deben ser aplicadas en gran escala para diferentes sectores de la economía y las tasas de imposición deben ser suficientemente altas para incentivar a los agentes económicos a reducir sus emisiones e invertir en tecnologías alternativas que ayuden a mitigar el cambio climático.
Desafortunadamente, esto no siempre es el caso. Diversos estudios de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) han encontrado que los precios sobre las emisiones de carbono al uso de energía en sus países miembros son relativamente bajos. La situación también no es muy diferente para la gran mayoría de los países en América Latina y el Caribe (ALC), de acuerdo con nuestro estudio Tasas Efectivas de Carbono en el Uso de la Energía en América Latina y el Caribe: Estimaciones y Direcciones de la Reforma (disponible en inglés), que discutiremos a seguir.
Este estudio cerra una brecha importante de conocimiento, pues poco se conoce sobre los niveles de precios de carbono en nuestra región, motivo por el cual nos dimos a la tarea de estimar las tasas efectivas de tributación sobre el uso de energía para 18 países de ALC.
¿Cómo se miden las tasas efectivas de imposición sobre el carbono?
Los niveles de imposición sobre las emisiones de carbono suelen medirse a través de lo que generalmente se conocen como tasas efectivas sobre el carbono (TEC). Las TEC se calculan como el precio total que se aplica a las emisiones de carbono, como resultado de instrumentos basados en mecanismos de mercado.
En el estudio que realizamos, seguimos una metodología desarrollada mayormente por la OECD, la cual considera tres instrumentos de mercado: los impuestos a combustibles fósiles, los impuestos al carbono, y los precios resultantes de los sistemas de negoción de derechos de emisión. También ampliamos la metodología de la OECD para considerar los subsidios a los combustibles, los cuales son muy importantes en la región. Otro estudio del BID encuentra que estos pueden alcanzar hasta 1,1% para un país promedio en la región.
Medir las TEC no es una tarea sencilla, ya que las tasas impositivas sobre el uso de energía varían sustancialmente entre los productos energéticos y sobre los usos que se les da a estos productos. Estimar las TEC requiere entonces de una revisión cuidadosa de la legislación de los países y contar con información detallada sobre el uso que se les da a los diferentes combustibles, motivo por el cual las estimaciones de TEC no son tan frecuentes.
Niveles de imposición al carbono en América Latina y el Caribe
Los resultados que obtenemos de implementar la metodología de la OCDE a 18 países de América Latina y el Caribe indican que la gran mayoría de los países cuentan con TEC que son bajas. La TEC promedio para los 18 países considerados es de 24 euros (EUR) por tonelada métrica de dióxido de carbono equivalente (tCO2e), cuando no se consideran los subsidios a los combustibles. Cuando estos se consideran, la TEC promedio cae a 17 EUR/tCO2e. Estos valores son bajos considerando que la Comisión de Alto Nivel sobre Precios del Carbono recomienda precios del carbono de entre 40 y 80 EUR/tCO2e, el Fondo Monetario Internacional recomienda precios de al menos 75 EUR/tCO2e, y la OECD precios de entre 60 y 120 EUR/tCO2e.
Si bien la tasa efectiva es baja en promedio, es importante reconocer que existe una amplia heterogeneidad entre las TEC observadas en los países de la región. Por ejemplo, Costa Rica presenta una TEC de 76 EUR/tCO2e, en línea con las recomendaciones internacionales y una de las TEC más elevadas del mundo. En contraposición, Ecuador presenta una TEC de cero cuando no se consideran los subsidios, y de -73 EUR/tCO2e cuando estos se consideran.
Figura 1: Tasas efectivas sobre el carbono en América Latina, 2018
¿Qué explica los bajos niveles de imposición al carbono en América Latina y el Caribe?
La principal razón por la cual los países de ALC presentan bajas TEC es que las emisiones asociadas al uso de energía de la mayoría de los sectores de la economía no son gravadas a tasas elevadas. En nuestro estudio analizamos las TEC para los seis sectores que frecuentemente analiza la OECD, para facilitar las comparaciones con otras regiones.
Como puede observarse en la Figura 2, existe una gran heterogeneidad sectorial. Solo el sector de transporte por carretera presenta una TEC alineada con las recomendaciones de organismos internacionales, con una TEC promedio de 66 EUR/tCO2e. En el resto de los sectores las TEC son bajas, siendo de menos de 6 EUR/tCO2e en los sectores de industria, residencial y comercial. También encontramos que las emisiones de ciertos sectores no son gravadas en muchos países. Por ejemplo, las emisiones del sector eléctrico no son gravadas en 7 países, las del transporte fuera de carretera en 5, y las de la agricultura y pesca en 4.
Figura 2: Tasas efectivas de carbono promedio, por sectores
La gran dispersión de TEC entre sectores se explica mayormente por los diferentes niveles de imposición sobre los combustibles fósiles, los cuales no están alineados con sus contenidos de carbono. La Figura 3 muestra que la gasolina y el diésel tienen TEC altas en comparación con otros combustibles fósiles. Estas TEC más altas se traducen luego en una TEC alta para el sector del transporte por carretera, debido al uso intensivo de estos dos combustibles en el sector.
Otro factor que contribuye a reducir las TEC en los sectores es la existencia de tratamientos fiscales especiales específicos, como exenciones, descuentos o reembolsos, para determinados sectores. Por ejemplo, el diésel puede no ser gravado si se usa para transporte marítimo o con fines industriales.
Figura 3: Tasas efectivas de carbono por combustible
Combustibles específicos en eje derecho, agregado de combustibles en eje izquierdo
¿Qué opciones de política cuentan los países de la región para incrementar los precios de carbono?
Las estimaciones de TEC obtenidas sugieren direcciones de reforma que los países de la región podrían seguir si están dispuestos a aumentar la relevancia de las políticas de fijación de precio del carbono en sus estrategias para combatir el cambio climático.
Para aquellos países con grandes subsidios a la energía, una prioridad debe ser definir estrategias para reducir esos subsidios en el corto o mediano plazo. Esto es más importante en el caso de los subsidios a los combustibles que en el caso de subsidios a la electricidad, ya que estos últimos no implican más emisiones excepto cuando se utilizan combustibles fósiles para generar electricidad.
Además, la mayoría de los países deberían priorizar el aumento de la tributación efectiva en sectores distintos al sector del transporte por carretera. Para lograr este objetivo, los impuestos específicos podrían reformarse para: (i) eliminar los tratamientos preferenciales para algunos sectores, y (ii) alinear mejor la tributación de los productos energéticos con su contenido de carbono y otras externalidades de su consumo. También es importante reformar la fiscalidad de los biocombustibles, cuya producción puede tener una importante huella de carbono.
Los países de la región también podrían comenzar a introducir nuevos instrumentos de política, como los sistemas de permisos de emisión de carbono negociables, los cuales no existen actualmente en la región, con excepción de las experiencias piloto en Brasil, Chile, Colombia y México. La conveniencia de introducir estos nuevos instrumentos depende, sin embargo, de las capacidades institucionales de los gobiernos, así como de las características socioeconómicas de los países.
Diseñar cualquier de las reformas previamente mencionadas no es una tarea sencilla, ya que requiere considerar: (i) la estructura de uso de energía en términos de productos y consumo por sector, (ii) la factibilidad de sustitución entre productos energéticos; (iii) los efectos distributivos de los impuestos y subsidios energéticos existentes; y (iv) los impactos económicos y sociales de los tratamientos preferenciales sectoriales. Además de estas dificultades técnicas, existen importantes restricciones de economía política que deben ser consideradas para poder avanzar reformas en este frente.
A pesar de las dificultades que presentan las reformas de fijación de precios de carbono, los grandes riesgos que el cambio climático ya presenta para el mundo requieren que los países introduzcan estrategias comprensivas para alentar reducciones en los niveles de emisiones. Si bien políticas de fijación de precios de carbono de las emisiones por sí solas pueden no ser suficientes para reducir rápidamente las emisiones, son una parte esencial de la solución.
Descarga nuestro estudio Tasas Efectivas de Carbono en el Uso de la Energía en América Latina y el Caribe: Estimaciones y Direcciones de la Reforma (en inglés)
Conoce más sobre nuestro trabajo sobre políticas fiscales verdes.
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Interesante artículo. Porqué Venezuela no está representada en este resumen?
Saludos.
Muy interesante este estudio y este resumen! En la figura 1 pareciera haber una diferencia con los datos de Ecuador. No se reflejan los -73euros/CO2e en la gráfica..
Hola Juliana, mil gracias por tu comentario.
La barra azul del gráfico es cero ya que Ecuador no tiene impuestos a los combustibles. Con subsidios son los -73 euros, que es el punto naranja en el gráfico (y el gris, que son muy similares).
Un saludo,