La esquiva promesa de la descentralización fiscal. Seis principios para alcanzarla

La promesa de la descentralización fiscal es acercar el gobierno al ciudadano, de manera de facilitar una mejor asignación de los recursos públicos y promover mejoras en la rendición de cuentas. También se concibe como un laboratorio de desarrollo y experimentación con nuevas formas de política pública. Como muestra un documento del BID de reciente publicación, todo esto se conoce desde hace tiempo, pero más allá de la promesa, ¿qué sabemos ahora, luego de tres décadas de avance de la descentralización en la región acerca de su impacto sobre la provisión y calidad de los servicios públicos?

Ante todo, hay que reconocer que identificar dicho impacto es difícil, ya que por un lado, la descentralización afecta de manera generalizada a todo el territorio, dificultando la identificación de grupos de comparación apropiados a nivel subnacional, que permitan entender qué hubiera pasado sin descentralización. Por otro lado, suele formar parte de un programa amplio de reformas, incluyendo procesos de democratización y/o reformas de mercado, lo que complejiza la identificación de qué causó qué.

A pesar de estas dificultades, existe ahora un consenso amplio: los resultados de la descentralización son muy heterogéneos, tanto entre los países, como al interior de los mismos. En particular, los resultados de evaluaciones rigurosas de dichos procesos revelan en general resultados mixtos. Por ejemplo, mientras que en algunos países el proceso de descentralización está asociado con una asignación de gasto público más próximo a las necesidades locales, una reorientación geográfica del gasto hacia municipios relativamente pobres, así como también un cambio en la composición de la inversión pública hacia mayores inversiones en capital humano, en otros la descentralización afectó de manera limitada el grado en que los servicios públicos reflejaban las demandas de la población local.

Esto sugiere prestar atención a los detalles de implementación y aspectos de diseño institucional, que permitan identificar condiciones bajo las cuales el proceso puede contribuir a alcanzar la promesa de una mejor asignación del gasto público y una mayor rendición de cuentas por parte de las autoridades subnacionales.

Principios para la descentralización fiscal

En particular, la experiencia internacional indica que hay ciertos principios cuya adherencia por parte de los países contribuye a alcanzar los objetivos de la descentralización y mitigar sus riesgos. Estos incluyen:

(1) La definición clara de responsabilidades de gasto por nivel de gobierno, buscando asignar las funciones al nivel de gobierno más descentralizado con capacidad para cumplirlas.

(2) La asignación de fuentes de ingreso propias a los gobiernos subnacionales, ya que cuando los ciudadanos cargan con el esfuerzo de financiarlos, tienen mayores incentivos para exigir que sus impuestos estén bien invertidos.

(3) La coordinación de sistemas de transferencias que cubran el costo de provisión de los servicios asignados y compensen a los gobiernos subnacionales menos desarrollados.

(4) La implementación efectiva de un marco de responsabilidad fiscal subnacional, con un compromiso creíble que los gobiernos subnacionales fiscalmente irresponsables no serán rescatados financieramente por niveles superiores de gobierno.

(5)  El desarrollo de capacidades de gestión de los GSN acordes con sus responsabilidades.

(6) El establecimiento de mecanismos que faciliten la transparencia y rendición de cuentas a nivel subnacional, tales como los programas de auditorías independientes que buscan reducir la incidencia de la corrupción en la utilización de las transferencias intergubernamentales.

Trabajando sobre estos principios, los países que deseen fortalecer sus procesos de descentralización estarán en mejores condiciones para cerrar la brecha entre la promesa y el desempeño real.