Política y gestión fiscal durante la pandemia y la post-pandemia en América Latina y el Caribe

Como es bien sabido, la enfermedad del COVID-19 es altamente contagiosa y con una alta tasa de mortalidad relativa a otros virus similares en grupos de riesgo. En América Latina y el Caribe (ALC) el primer caso de contagio se registró a finales de febrero de 2020 y, hacia el 20 de abril, el número de contagiados pasaba las 100 mil personas  y el de fallecidos los 5300. Estas cifras lamentablemente quedan pronto obsoletas. La propagación del virus, que se inició en Asia y rápidamente se expandió con fuerza en Europa, impactó fuertemente la actividad económica de la región a través del menor precio de commodities, menor demanda de exportaciones, fugas de capitales y mayores costos de financiamiento.

Para reducir los contagios y evitar el colapso de los sistemas nacionales de salud, el distanciamiento y aislamiento social se vuelven medidas esenciales de cualquier estrategia de salud pública. La gran mayoría de los países de ALC ya avanzaron en la implementación de medidas de distanciamiento social. A mediados de abril existían 14 países que implementaron medidas de cuarentena total o casi total, 9 países con restricciones severas de circulación, y el resto de los países con restricciones más limitadas.

Las medidas de distanciamiento social, si bien son esenciales, conllevan a una disminución muy fuerte en la presencia económica, laboral y recreacional. Esto a su vez genera una fuerte caída adicional a la de origen externo en la actividad económica con los consiguientes efectos en la sostenibilidad fiscal.

Retos del COVID-19 para las políticas fiscales en ALC

El COVID-19 presenta grandes retos para ALC en asegurar los fondos necesarios para combatir la pandemia y minimizar efectos sobre el crecimiento y la sostenibilidad fiscal. Además, como bien expresó recientemente el Presidente del BID, Luis Alberto Moreno, la crisis “expone todos los problemas endémicos de la región”.

Es por ello que las medidas de política y gestión fiscal se encuentran en el frente de las políticas globales para poder mitigar y reducir los efectos de la pandemia. Por un lado, se requieren prioritariamente que mayores fondos presupuestarios puedan ser dirigidos rápidamente al sector salud para atender las mayores demandas. Los sistemas de salud de la región ya contaban con serias deficiencias y baja equidad en el acceso a servicios de calidad, y además no estaban preparados para gestionar pandemias. Por ello requiere una amplia tarea y acompañamiento del sector fiscal; incluso para reforzar los sistemas de compras públicas en la emergencia; garantizar que los fondos estén bien focalizados, distribuidos geográfica y equitativamente.

Para mantener a la gente aislada socialmente y así disminuir el contagio del virus, los países necesitan focalizar transferencias masivas; oportunas y temporarias. Esta necesidad es aún mayor en América Latina porque más de 50% de la fuerza laboral es informal, por lo que gran parte de los trabajadores no cuentan con infraestructura para trabajo remoto y están fuera de las redes formales de protección social, a los cuales se les podría hacer llegar su cheque en forma digital. Se necesita urgentemente reforzar aquellos registros de beneficiarios de programas sociales incompletos, desactualizados y carentes de cruzamientos automáticos con datos administrativos fiscales que permiten detectar la informalidad, y una adecuada focalización de apoyos.

Finalmente, la gestión macrofiscal tiende a ser deficiente en muchos países, que además de tener deudas públicas abultadas y crecientes, tienden a no ahorrar en períodos de bonanzas, lo que limita el espacio fiscal para enfrentar la crisis. Muchos países no pueden materialmente hacer frente a tan altas demandas de aumento en el gasto público; y con ello, el déficit y la deuda; y muchos deben lograr relajar las reglas fiscales o gestionar la aprobación en los Congresos para poder hacerlo.

En este contexto de fuerte debilidades institucionales, la región requiere de la profundización y coordinación de la política y gestión fiscal incluyendo medidas transitorias adicionales, tanto para la atención de la pandemia como de la post-pandemia, al igual que para el período de transición. Dada la severidad de la crisis sanitaria y económica, el buen diseño de estas políticas y su buena ejecución se vuelve esencial. Es fundamental que la política y gestión fiscal logre que la pérdida total de actividad económica y deterioro fiscal sea mínima y que pueda retomarse en corto tiempo el crecimiento económico y la vuelta a la sostenibilidad fiscal.

La política fiscal durante el distanciamiento social

En el diseño de la política fiscal para el período de duración de la pandemia, hay que tener presente que gran parte de la recesión no es una consecuencia indeseada de la pandemia, sino que es una respuesta provocada de política pública de disminuir la presencia laboral y que fue diseñada para salvar vidas. Es decir, los ciudadanos y sus gobiernos deciden pagar el costo de aislarse y sacrificar ingresos para salvar sus propias vidas y las del resto de la población. Desde el punto de vista económico, esta decisión es plenamente racional, ya que es altamente rentable socialmente y justifica un intervalo -limitado- de aislamiento y medidas fiscales que lo acompañan, como se muestra claramente en el BLOG de Pessino y Rasteletti.

Tomando en cuenta lo anterior, es evidente que las políticas fiscales contracíclicas tradicionales de fomento del consumo o incremento de la inversión pierden sentido en el contexto de la pandemia, ya que es poco lo que se puede hacer para reducir la recesión económica durante un periodo de cuarentena general.

En esta etapa, la política fiscal debe centrarse en dos objetivos principales:

1. Debe asignar recursos suficientes al sector salud para que se pueda atender la emergencia sanitaria.
2. Debe proveer “alivio” a los hogares, principalmente a aquellos más vulnerables, incluyendo además medidas para proteger a las firmas que los emplean, para evitar despidos masivos. En el diseño de estas políticas de apoyos a hogares y firmas es importante asegurar que los apoyos que se introducen sean temporales, ya que las políticas fiscales de apoyo a hogares suelen presentar dificultades para ser revertidas.

Las medidas para el sector salud, para las familias vulnerables y para las empresas son importantes no solo porque salvan vidas, reduciendo el costo económico y social de la pandemia en el corto plazo, sino porque tomadas a tiempo, llevan además a una menor pérdida total de actividad económica y deterioro fiscal en el mediano y largo plazo. Esto porque permiten retornar más rápidamente al crecimiento económico y a la sostenibilidad fiscal.

Los países de ALC ya se encuentran implementando medidas de políticas en las áreas mencionadas. Como muestra claramente el Cuadro 1, la gran mayoría de los países han anunciado medidas para incrementar el monto de recursos disponibles para el sector salud. También están implementando diversas medidas para el apoyo a los ingresos de los hogares y a la liquidez las firmas.

CUADRO 1. Medidas implementadas en ALC como respuesta a la pandemia.

Costo de los paquetes económicos para la pandemia

Si bien las medidas anunciadas por los países de la región han sido numerosas, el alcance de las mismas ha sido modesto en su mayoría comparado al de países desarrollados donde los paquetes de medidas anunciados para combatir la crisis sanitaria y económica han alcanzado un costo promedio de un 16,3% del PIB, con más de 40% del PIB en Italia. En ALC, si bien los tamaños de los paquetes de respuesta siguen aumentando, el costo de estos, tal cual fueron anunciados, equivale, en promedio, a una cuarta parte del costo de los paquetes anunciados por los países desarrollados (4.1% del PIB) o sin incluir las medidas de préstamos a las empresas, mayormente a PYMES (2,7% del PIB). Como muestra el gráfico debajo, existe una gran dispersión en el tamaño de estos paquetes anunciados por los países de la región, con máximos totales de 15,1% del PIB en Chile, 11,1% en Perú y 8% en El Salvador. Este gasto está mayormente destinado a proteger el ingreso de los hogares y la liquidez de las firmas (3,6% del PIB), más que para atender la emergencia sanitaria (0,5%).

CUADRO 2. Recursos públicos anunciados hasta el 15 de Abril para atacar la Pandemia en % del PIB

 

Es importante mencionar además que el tamaño de estos paquetes tiende a estar fuertemente restringido por el espacio fiscal de los países. Como se muestra en el gráfico siguiente, existe una correlación negativa entre el tamaño de las medidas de políticas anunciadas por los países de la región y sus niveles de deuda bruta al inicio de la pandemia. En BLOG DE PINEDA Y VALENCIA se desarrolla el análisis sobre el impacto de todos los shocks a la actividad económica proyectando el déficit y la deuda post-pandemia.

CUADRO 3. Correlación deuda bruta y recursos anunciados para aliviar pandemia

Política tributaria y de gasto público para la crisis

Pero además del aumento del gasto, los ingresos tributarios han bajado a consecuencia de la fuerte caída en la actividad económica, la caída en el precio de los commodities y por las propias moratorias y préstamos que se han dado a las empresas para mantener su nómina laboral, con lo cual el espacio fiscal se está reduciendo aún más. Subir impuestos no parecería ser una opción bajo estas circunstancias, ni siquiera el uso del impuesto inflacionario que grava mayormente a los pobres, excepto reforzar alguno como el IVA digital tal cual muestran BARREIX et al BLOG especialmente para la post-pandemia. En países con poco espacio fiscal y baja capacidad de endeudamiento, es necesario hacer fuertes reasignaciones del gasto público, especialmente en gasto superfluos como el de publicidad y otras ineficiencias incluyendo la disminución temporal de salarios en el sector público. De hecho, al menos siete países de la región han anunciado la disminución temporal del salario de al menos una porción de los funcionarios públicos de su país. Es de destacar, que medidas de este tenor se están tomando en países desarrollados y fiscalmente sólidos como es el caso de Nueva Zelanda.

La gestión fiscal durante la pandemia

Para asegurar que las políticas fiscales diseñadas para atender la crisis sanitaria y económica cumplan con los objetivos establecidos, es sumamente importante alentar una gestión eficiente de su implementación, para que los recursos financieros lleguen de manera oportuna y focalizada al sector salud, a los hogares más vulnerables y a las firmas más afectadas. Para esto se requiere de una infraestructura de gestión fiscal que no todos los países de la región tienen. Por tal razón, los sistemas e instituciones de gestión hacendaria tienden a volverse imprescindibles para lograr una rápida y eficiente respuesta del sector público más que ser cuellos de botella como ha ocurrido en crisis anteriores.

Los desafíos de gestión que se presentan para implementar políticas fiscales durante emergencias son diversos y complejos. La ejecución de recursos públicos suele verse retrasada por la falta de disponibilidad presupuestal y por procesos de compras públicas poco ágiles. Los apoyos a las familias no llegan a tiempo por falta de sistemas de focalización adecuados y por la falta de mecanismos de distribución de recursos transparentes, consecuencia en parte de la baja bancarización de las poblaciones más vulnerables. Los distintos niveles de gobierno no se encuentran lo suficientemente coordinados, lo que lleva a duplicaciones de esfuerzos y a desabastecimientos de insumos clave. A esto se le suele sumar una falta transparencia en el uso de los recursos desplegados para la respuesta de la crisis, lo que genera desconfianza en la ciudadanía.

Para evitar los problemas mencionados y otros, es importante contar con instituciones, políticas, procesos y sistemas de información que sean flexibles, eficientes, fiables, transparentes, y que alienten la rendición de cuentas. Enfrentar estos desafíos requiere de la introducción de cambios inmediatos en la regulación de la gestión financiera existente, para eficientizar la asignación y ejecución de los recursos públicos. Entre las medidas de gestión más importante se encuentran las de centralizar, coordinar y transparentar las compras públicas, incluyendo el análisis de las cadenas de abastecimiento de los bienes y servicios clave. Donde los bienes críticos son mayormente importados, también resulta importante introducir resoluciones o cambios de políticas para permitir procedimientos aduaneros simplificados para la importación de estos bienes. También puede ser importante centralizar la toma de decisiones para reducir problemas de coordinación y asegurar la disponibilidad y reparto eficiente de los insumos entre los organismos, hospitales y gobiernos subnacionales involucradas. Varios países de la región ya han implementado este tipo de medidas. Por ejemplo, en República Dominicana y Bolivia el Ministerio de Salud coordina las respuestas del gobierno y en Honduras se creó una comisión de emergencia.

Transición hacia a la post-pandemia

A medida que la tasa promedio de reproducción del COVID-19 disminuye como consecuencia de las medidas de cuarentena y el aumento de la inmunidad, el beneficio del aislamiento comienza a disminuir y los costos en actividad económica a aumentar. Por tal motivo, es necesario planear una suspensión paulatina e inteligente de las medidas de aislamiento social, siguiendo las recomendaciones de epidemiólogos y economistas. En este periodo de transición, diversos sectores podrán retomar la producción, al mismo tiempo que trabajadores de menor riesgo o inmunizados podrán volver a sus trabajos y actividades normales. De esta forma, la actividad económica retorna poco a poco a la normalidad, y al mismo tiempo que sigue disminuyendo la reproducción del virus y la probabilidad que comience un nuevo brote.

En este periodo de transición, la política y gestión fiscal deben continuar apoyando las medidas de salud pública, facilitando recursos al sistema de salud para el seguimiento e investigación de casos de contagios, y asegurando la disponibilidad de pruebas de diagnósticos. Igualmente, se deberán revisar y adaptar las medidas de apoyos a las familias y a las empresas con el retorno paulatino de la actividad económica, refocalizando eficientemente las transferencias hacia trabajadores vulnerables desplazados y cesando a los que pueden o pudieron reintegrarse.

La post-pandemia

Una vez pasado el periodo de transición, dados los fuertes impactos de la crisis sanitaria del COVID-19 sobre la actividad económica, las finanzas públicas, la pobreza y la desigualdad, se requerirá de políticas de apoyo tanto a la reconstrucción de la actividad económica y social, como a la recomposición de la situación fiscal. Como muestra el Cuadro 1,  aún son pocos los países que han empezado a planificar (o anunciar) sus políticas para la post-pandemia, algo que debería estar ya en el radar.

Para alentar el retorno al crecimiento con equidad, se requerirá diseñar e implementar planes integrales que sirvan de estímulo económico y que apoyen a los hogares y a las firmas más vulnerables durante el periodo de retorno a la normalidad. Estos planes deberán tomar en consideración las restricciones presupuestarias, para no comprometer la sostenibilidad fiscal. En muchos casos, deberán incluir reformas estructurales que dinamicen la economía desde sus fundamentos, y contribuyan a mejorar la situación fiscal de mediano plazo de los países, tanto del gobierno central como de los gobiernos subnacionales.

En otros casos el esfuerzo se podrá centrar en viabilizar reasignaciones inteligentes del gasto público, que incluyan eliminaciones de gastos superfluos, reducción de filtraciones en los sistemas de transferencias y subsidios, combate a la corrupción en las compras públicas y la equiparación de los salarios del sector público a los privadas. En la región estas ineficiencias del gasto público representan en promedio al 4,4% del PIB regional.

En este periodo de post-pandemia será importante además extraer lecciones aprendidas de la actual pandemia, de manera de fortalecer los sistemas de gestión financiera pública para permitirles a los países estar mejor preparados para enfrentar futuras emergencias. Asimismo, será importante diseñar planes de contingencia que permitan minimizar el costo humano y no humano de las mismas. También se deberán fortalecer los sistemas integrados de información digital tributaria y social que permitan detectar no solo la pobreza sino la informalidad, ayudando a reducir la evasión y a focalizar los programas sociales. Los sistemas de compras y de transparencia fiscal también deberán ser fortalecidos.

El apoyo del BID

Para apoyar rápidamente a los países de la región, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha elaborado un prototipo de proyecto de apoyo al diseño de buenas políticas fiscales para enfrentar las consecuencias de la emergencia del coronavirus. El prototipo, que ya fue aprobado por el Directorio del BID, está estructurado como una serie de dos operaciones, cuyas acciones de política buscan apoyar a los países en la adopción de medidas que permitan dar respuesta en el corto plazo a los principales retos que enfrentan para atender la crisis sanitaria y económica causada por el COVID-19. Las medidas de la primera operación están orientadas principalmente a disponer recursos para atender la emergencia sanitaria y a ejecutarlos con eficiencia, así también como a apoyar el ingreso de los hogares y la liquidez de las firmas. Asimismo, se busca comenzar a delinear el plan económico y fiscal de salida de la pandemia. La segunda operación de la serie busca promover la recuperación económica y fiscal a través de la implementación de políticas de mediano plazo para retomar el crecimiento con equidad y sostenibilidad fiscal en el periodo post pandemia. En el Cuadro 1 se puede apreciar las medidas que se fomentan y cuales fueron ya adoptadas por los países de la región.

Nuestra región enfrenta una crisis sin precedentes y necesita cuanto antes diseñar políticas públicas y fiscales efectivas; asegurando rápidamente los fondos necesarios para combatir la pandemia: salvar vidas, reducir el impacto negativo sobre la economía; las finanzas públicas; la pobreza y la desigualdad. Desde el BID estamos trabajando denodadamente y de la mano con nuestros países miembros para apoyarles en el desarrollo de soluciones que sean efectivas, sostenibles y que protejan el bienestar de nuestra gente.

Agradecemos la excelente asistencia de investigación de Cristian Chagalj. Asimismo la colaboración de especialistas de la División Fiscal en aportar datos y medidas de los países incluidos en el análisis.