Las Empresas Públicas (EP) tienen un enorme impacto económico y social en América Latina y el Caribe (ALC). A pesar de su gran relevancia, la experiencia internacional muestra que, en promedio, las empresas estatales han sido menos eficientes que sus contrapartes privadas y que no siempre han sido el mejor vehículo para lograr los objetivos distributivos.
Los gobiernos de ALC son accionistas mayoritarios y minoritarios en un gran número y variedad de empresas que superan las docenas en todos los casos y en algunos otros son más de 100. Más allá de su número, la relevancia de estas EPs es enorme, frecuentemente son empresas de gran tamaño -los activos de las EPs representan en promedio el 12% del PIB en la región- y juegan un papel crucial en la provisión de servicios claves para la ciudadanía –tales como la electricidad, gas o saneamiento- o se encargan de la explotación de los principales recursos naturales no renovables, como por ejemplo el petróleo o el cobre.
¿Qué hace a las empresas públicas menos eficientes que sus contrapartes privadas? En la mayoría de los casos la repuesta obedece a dos retos fundamentales: dificultades para incentivar a sus directivos para desempeñarse de una manera eficiente y acceso a recursos fiscales extraordinarios. Si bien este tipo de retos también pueden estar presentes en empresas privadas, normalmente tienen una menor intensidad.
El primer reto es producto de administradores de las empresas públicas con tienen incentivos débiles para comportarse de manera eficiente. Por ejemplo, rara vez los administradores de las EPs se ven premiados por aumentar los ingresos o eficientizar el gasto, pero por el contrario sí padecen los costos de estas medidas como negociaciones salariales más conflictivas. Adicionalmente, el monitoreo del que son sujetos estos directivos es más débil que en las empresas privadas, producto de debilidades en la gobernanza corporativa de las EPs como Directorios o Consejos de Administración no profesionalizados. Una complicación adicional es que los directivos de las EPs tienen múltiples objetivos a diferencia de sus contrapartes privadas que normalmente sólo buscan maximizar la utilidad, lo cual dificulta la rendición de cuentas.
El segundo reto está relacionado con el carácter típicamente discrecional de la relación financiera entre las EPs y el gobierno central. Por un lado, dado su carácter estratégico y salvo muy raras excepciones, las EPs no pueden quebrar. Cuando EPs en la región se han visto en dificultades financieras por decisiones de sus directivos –como por ejemplo otorgar beneficios pensionarios no fondeados o grandes inversiones no rentables− los gobiernos centrales normalmente capitalizan a las EPs o garantizan su deuda. El resultado de esto es que las EPs no sufren las consecuencias de sus malas decisiones financieras y por lo tanto tienen menos incentivos a evitar situaciones financieras comprometidas. La otra cara de la moneda de esta discrecionalidad, es que en algunas ocasiones los gobiernos centrales extraen recursos de las EPs como por ejemplo a través de pagos de dividendos no vinculados a la utilidad, o imponer precios a los servicios de las EPs por debajo de sus costos.
Medidas para hacer las empresas públicas más eficientes
¿Cómo afrontar estos retos? Si bien los retos de las empresas públicas son específicos a las realidades de cada país, existen medidas transversales a casi todas las EPs de la región que incentivarían un desempeño más eficiente.
- Producir informes financieros oportunos y completos. Esto facilita el seguimiento y evaluación del desempeño de las EPs por parte del gobierno central y la sociedad en su conjunto.
- Además, los directorios de las EPs deben incluir profesionales bien preparados, con experiencia en el sector y deben incluir una proporción significativa de miembros independientes.
- Mejorar los controles e incentivos. Todas las soluciones requieren que los gobiernos centrales mejoren sus controles sobre el tamaño de la deuda y otros pasivos contingentes en las EPs. Es decir, el gobierno central debe contar con mecanismos para minimizar los riesgos financieros que emanan de las EPs.
Estas medidas ayudarían a las EPs a superar sus retos más fundamentales.
Excelente análisis