Un análisis de propuesta de la OCDE-G20 desde la perspectiva latinoamericana
Del mismo modo que en el thriller de Ken Follett participamos de la revolución arquitectónica que llevaría del románico al gótico, en los Dos Pilares de la OCDE-G20, con parecido número de páginas, apreciamos el esfuerzo por crear una nueva arquitectura para la fiscalidad internacional que estabilice el Impuesto sobre Sociedades y mejore la equidad entre naciones.
Valoración global de los acuerdos
La declaración sobre una solución en dos pilares a los desafíos fiscales que presenta la digitalización de la economía, firmada el 1 primero de julio de 2021 por 131 países miembros[1] del Marco Inclusivo de BEPS[2], contiene concesiones a favor de los países en desarrollo, especialmente al asignar una parte de los beneficios residuales de las 100 multinacionales más grandes y rentables del mundo a las jurisdicciones de mercado, incluso aunque carezcan de establecimiento permanente en el país (Pilar 1). Por su parte, los países desarrollados, sede de las multinacionales, mantienen su participación mayoritaria en los frutos del impuesto, habiendo imprimido en los acuerdos una clara prevalencia del principio de residencia, que incluso incrementan al atribuirse los frutos del novedoso impuesto mínimo mundial (Pilar 2), que afectará a las 4.000 multinacionales más grandes del mundo.
Si las normas diseñadas para garantizar la estanqueidad del impuesto mínimo mundial, especialmente la regla de pagos infragravados, son eficaces, se incrementará la recaudación del impuesto en unos 50.000-80.000 millones de dólares por año, según cálculos de la propia OCDE, un maná muy necesario en estos tiempos de crisis, aunque sólo represente el 4 por 100 de los rendimientos impositivos totales del Impuesto. El Importe A del Pilar 1 presumiblemente atribuirá a los países en desarrollo unos 100.000 millones de dólares de beneficios imponibles. Si el reparto es proporcional a la actividad económica, dado que la región de ALC contribuye al 7,28% del PIB mundial, recibirá bases imponibles de 7.280 millones de dólares que, a la tasa media en la región (27,2%), totalizarían unos 1.980 millones de dólares de recaudación nueva por año. El Pilar 2 generará a nivel mundial entre 42.000-70.000 millones de recaudación adicional. Si aplicásemos la misma regla proporcional, serían de 3.000 a 5000 millones de impuesto adicional, aunque esta perspectiva puede ser demasiado optimista porque, como hemos indicado, el impuesto adicional se liquida en residencia y no en la fuente, y en ALC predominan las subsidiarias más que las matrices.
Adaptándose a las nuevas reglas de juego
Las nuevas reglas crearán un entorno nuevo al que se adaptarán todos los agentes económicos. Las multinacionales podrían reducir su volumen de inversión como consecuencia de la mayor imposición, pero la OCDE estima que ese efecto no llegaría, en el peor de los casos, al 0,1% del PIB a nivel mundial. También reestructurarán sus cadenas productivas buscando la eficiencia económica una vez neutralizados los sesgos que ahora introduce la optimización fiscal. Por cierto, no sabemos cuánto tiempo durará la tregua, pero seguro que pronto tendremos maneras creativas de seguir optimizando.
Los paraísos fiscales y, en general, las jurisdicciones que han basado parte de su modelo productivo en canalizar inversiones favoreciendo la elusión de impuestos en otros países sin gravarlos en el propio, tendrán que pensar en una estrategia a largo plazo, asumiendo que pueden dejar de percibir una parte importante de flujos financieros, y paliar este efecto diversificando sus fuentes de ingresos y elevando su competitividad como prestadores de servicios.
Los países que son receptores netos de inversión extranjera, como es el caso de los miembros regionales del BID, tendrán que poner en práctica una estrategia a corto plazo para participar en la mayor proporción posible de los nuevos recursos impositivos. Los que son miembros del Marco Inclusivo deberían influir en las discusiones para que, donde haya margen para reforzar la tributación en la fuente, se logren mejoras. También deben prepararse para participar en el sistema una vez esté efectivamente implementado el 1 de enero de 2023[3], si se cumple el ambicioso calendario del Marco inclusivo.
Ventajas e inconvenientes
El Pilar 1 es un paquete cerrado que no admite modalidades de implementación. Los países de ALC tienen que ponderar las ventajas e inconvenientes de adherirse. Entre las primeras, la llegada de nuevos recursos impositivos y sin tener que implementar mecanismo administrativo alguno, pues lo gestionará la multinacional en residencia. Las contraprestaciones son tres: derogar los impuestos unilaterales que sean incompatibles con el acuerdo, especialmente los Digital Services Tax, escasamente implantados en la región, pero que ciertos países deben valorar; aceptar, para las actividades rutinarias de mercadotecnia y distribución en el país mediante un EP o una filial, una tasa fija de retorno a efectos de los precios de transferencia, y participar obligatoria y vinculantemente en el sistema de resolución de conflictos que se creará.
El Pilar 2 es un poco más complejo y requiere una posición más proactiva. La ventaja es el acceso a un cierto nivel de recaudación adicional, el coste es la necesidad de fortalecer la vigilancia y control. El Pilar 2 introduce el GloBE (impuesto mundial contra la erosión de bases) para garantizar que los grupos que facturen más de 750 millones de euros al año paguen como mínimo el 15% sobre sus beneficios mundiales. Para lograr esto hay dos reglas. La principal es una norma de atracción de bases, parecida a las CFC de la Acción 3 de BEPS, que obliga a integrar en la base imponible de la matriz, en tiempo real (aunque no se hayan distribuido como dividendos), todas las rentas obtenidas por las filiales. Del mismo modo, sumando a su propio impuesto de sociedades todos los efectivamente satisfechos por el grupo a nivel mundial, calculan la tasa efectiva de gravamen del grupo. Si es inferior al 15%, tendrá que pagar el diferencial (top-up-tax), y lo hará en el país donde resida esa matriz. Para evitar la elusión de esta regla mediante el simple cambio de residencia de la matriz a territorios ajenos al GloBE, se ha diseñado una regla subsidiaria, que opera al nivel de la filial, denegando la deducibilidad de aquellos pagos que no estén gravados con el impuesto mínimo en su receptor (regla de pagos infragravados o Undertaxed Payments Rule).
Hasta ahora hemos dicho que todas las rentas de las filiales se integran en la base de la matriz, pero es hora de matizar: las actividades “sustantivas” no se computan íntegras; se excluye el 5% de los costos de personal y el 5% del valor de los activos materiales. La razón de esta exclusión es que el Pilar 2 no persigue reducir la inversión activa, sino las estructuras elusivas. Por la misma razón no se deduce un porcentaje de los intangibles, porque típicamente se usan para facilitar la elusión. Además, al excluir un margen de los beneficios, determinado de manera objetiva como un porcentaje de la nómina y los activos materiales, se abre espacio para que los países puedan ejercer políticas de incentivos fiscales, por ejemplo, de I+D.
Las reglas del GloBE funcionan al margen de los convenios de doble imposición (CDI). Cuando existan CDIs, se ha pensado una regla llamada “sometido a impuesto” que permite retener en la fuente un porcentaje (entre el 7,5% y el 9%) de ciertos pagos, como intereses, regalías o royalties y otros pagos relacionados con capital móvil y riesgos, cuando tengan lugar entre entidades vinculadas, siempre y cuando el receptor no los someta a gravamen de forma efectiva.
Para participar en el Pilar 2, el país debe implementar las dos reglas del GloBE legislando la regla principal, la de inclusión de ingresos, y la regla subsidiaria, la de pagos infragravados. Además, debe controlar que las entidades afectadas (matrices y filiales) cumplan efectivamente con las normas, lo cual requerirá una mayor capacidad administrativa. Del mismo modo, tendrán que revisar si tienen tratados con treaty hubs que graven las rentas en residencia, pero no de manera efectiva sino puramente nominal, pues en tal caso implementarán la regla de “Sometido a Impuesto” para someter esos flujos a impuestos limitados en la fuente, y requerirán a sus treaty partners para que modifiquen el tratado para posibilitar dichos pagos en la fuente.
Efectos a corto plazo
Lo primero que los países de ALC necesitarán es anticipar los efectos de la reforma y, en consecuencia, definir posiciones de política tributaria internacional a partir de un análisis riguroso de sus flujos de inversión y su red de tratados. Este primer paso debería alcanzarse durante la segunda mitad de 2021, aunque tenemos que ser conscientes del alto grado de incertidumbre que todavía rodea al acuerdo, pues no es lo mismo firmar una declaración de intenciones, como es el statement de 1 de julio, que firmar y ratificar un tratado internacional y aprobar en el Parlamento las leyes nacionales que lo implementen.
Los países de ALC que decidan participar, asumiendo que se fortalezca el acuerdo político anunciado en el Statement y que el Marco Inclusivo mantenga su apretado calendario de implementación, tendrían que ejecutar tareas legislativas durante 2022, lo cual no siempre es fácil dada la fragmentación de los parlamentos o la atención a otras prioridades. Esto incluiría promulgar legislación nacional que ponga en marcha las reglas del Pilar 1, las del GloBE y las demás del Pilar 2, participar en la negociación de tres tratados internacionales, firmarlos y ratificarlos, y dictar normativa subordinada donde sea necesario. También tendrían que acometer proyectos de fortalecimiento institucional en el área de fiscalidad internacional para reforzar la capacidad de las oficinas especializadas en la aplicación de estas normas.
Sin perjuicio de esta tarea doméstica, en las negociaciones del Marco Inclusivo tienen la oportunidad de fortalecer la tributación en la fuente en aquellas decisiones que la declaración deja abiertas, esgrimiendo motivos éticos y para favorecer el cumplimiento de los ODS. En particular:
- El coeficiente de reparto del residual podría ser el 30% en lugar del 20%.
- La regla de ¨sometido a impuesto¨, como hemos comentado al describir el Pilar 2,utiliza una tasa de gravamen mínimo (entre el 7,5% y el 9%) mucho más baja que el mínimo mundial del 15%, dejando el resto a la residencia de la matriz última. Sería conveniente garantizar el 9%.
- La tasa del impuesto mínimo mundial, que del 21% inicial bajó al “15% como mínimo” debería regresar al 21%. Teniendo en cuenta la probabilidad de que el devenir de la política fiscal lleve con el paso de los años a igualar la tasa general de gravamen con el impuesto mínimo efectivomundial, asistiríamos a un proceso de reducción de la tasa nominal, actualmente el 27,2% de media, al 15%. Sería paradójico que una medida destinada a frenar la carrera a la baja en el Impuesto pueda terminar acelerándola.
- El margen de beneficio rutinario de las actividades de distribución y mercadotecnia en los países del mercado queda indefinido. Un buen indicador para fijar ese margen sería el 10% que el propio acuerdo consagra como beneficio rutinario consolidado de la multinacional (por tanto, incluyendo estas partidas) a efectos de excluirlo del reparto por el Importe A.
- La exclusión de actividades sustantivas en el cálculo del impuesto mínimo (5% de activo fijo + nómina), que hemos comentado más arriba, reducirá más aún el tipo mínimo efectivo mundial. Además, la exclusión del 7,5% durante un periodo transitorio de 5 años parece una concesión poco justificable.
- Participar en la definición de las reglas de gobernanza del Pilar 1 para que los órganos constituidos tengan representación paritaria de países en desarrollo o configuraciones regionales que sean sensibles con las circunstancias propias.
- Más en general, el impuesto mínimo mundial está concentrado en las tasas de gravamen, pero poco se dice de la definición de las bases, aparte del uso de los estados financieros consolidados. Hay que cerrar bien este tema para evitar crear incentivos a la competitividad fiscal mediante la contabilidad creativa.
- Finalmente, la exclusión de minimis en el Monto A (un millón en países con PIB superior a 40.000 mill. 250.000 $ si es inferior), aunque aparece en el acuerdo como un fait accompli, dejará algunos países fuera, tal vez los más necesitados, y no se entiende bien su lógica. Tendría sentido si la MNE estuviera sujeta a obligaciones de cumplimiento específicas en cada jurisdicción, pero no es el caso, porque la administración del tributo se produce en “ventanilla única”. Considerando que todos los cálculos en los sistemas de información estarán automatizados, el coste de agregar una línea para países con facturación por debajo del umbral y ordenar la transferencia de impuestos correspondientes sería virtualmente cero.
Efectos a largo plazo
Más allá de estas adaptaciones inmediatas, se anticipan dos efectos en el medio plazo, uno sobre los incentivos a la inversión extranjera, y otro sobre la política de tratados.
Incentivos e impuesto mínimo: Si el Pilar 2 lleva a que las tasas nominales se estabilicen en una cifra próxima al mínimo mundial del 15%, puesto que tenemos tasas mucho más altas, tendremos que ir ensanchando las bases si deseamos mantener una recaudación constante. Un candidato claro son los incentivos a la inversión (vacaciones fiscales, zonas francas, regímenes de propiedad intelectual, amortización libre, y otras modalidades de desfiscalización). Si la tributación mínima funciona de manera eficaz, las MNEs no tendrán ya tantos incentivos para neutralizar la tributación en la fuente, pues lo que ahorren en la fuente, lo pagarán en residencia. Los gobiernos, por ende, no deberían permitir que la tributación en la fuente baje del mínimo mundial (que para actividades sustantivas es incluso inferior al 15% por el carve-out). Una buena guía para revisar las políticas de incentivos fiscales e instilar transparencia en estas medidas es Options for Low Income Countries’Effective and Efficient Use of Tax Incentives for Investment.
En su lugar, los países en desarrollo deberían dejar de competir en reducciones impositivas y pasar a competir en servicios tributarios: seguridad jurídica, celeridad en los procedimientos, ausencia de corrupción. Si el incentivo financiero se neutraliza, la competencia no será en efectivo sino en especie, y las administraciones fiscales ganadoras serán las que entiendan mejor lo que demandan los inversores internacionales. En el blog Fiscalidad internacional en América Latina y el Caribe: Resultados de una encuesta cualitativa se brindan algunas orientaciones.
Tratados fiscales. Algunas reglas del Pilar 2 invitan a modificar los tratados existentes en cláusulas específicas, pero, más allá, nada impide a los países de ALC valorar la conveniencia de renegociar tratados que refuercen las atribuciones de gravamen en la fuente, incluyendo prevenciones específicas de BEPS, reglas contra las transferencias indirectas de activos, provisiones del Modelo de Convenio de Naciones Unidas; y tipos de tributación en la fuente más próximos al tipo mínimo mundial. Con ello, no se perjudica el atractivo del país para la inversión extranjera, pues a la empresa debería serle financieramente indiferente tributar en residencia o en la fuente, y no existe riesgo de doble imposición.
El apoyo desde el BID
Desde el BID estamos dispuestos a apoyar a los países de ALC porque nuestra visión 2025 promueve la movilización de recursos nacionales. Para ello disponemos de tres herramientas: (1) el asesoramiento sobre políticas, directamente y a través de diálogos regionales (2) la asistencia técnica, que materializaremos ofreciendo un toolkit (Manual de Fiscalidad Internacional y Convenios de Doble Imposición tras BEPS y los Dos Pilares de la Economía Digital) y con operaciones de asistencia técnica no reembolsable a los países que las soliciten para ayudar a definir posiciones; y (3) mediante la generación de capacidad, financiando la implementación de los proyectos de reforma de fiscalidad internacional, en su doble faceta de reformas legislativas y de capacidad administrativa. Con ello, fomentaremos la capacidad de los países miembros para movilizar recursos nacionales, fortaleceremos los marcos regulatorios, y reforzaremos el Estado de derecho para crear incentivos y fomentar un clima de inversión favorable.
En definitiva, acompañaremos a los países de la región en la construcción del nuevo edificio de la fiscalidad internacional para que sea sólido. Quienes hayan leído la novela de Ken Follett recordarán que en numerosas ocasiones hubieron de recomenzar las obras de la catedral de Kingsbridge sobre los escombros de intentos infructuosos. Ojalá que el Marco Inclusivo haya sabido definir correctamente los arcos, contrafuertes, pináculos, arbotantes y gárgolas para el nuevo edificio de la fiscalidad internacional.
[1] El comunicado de prensa mencionaba 130 países, pero posteriormente se adhirió Perú. La cifra de 131 es la que consta en el Informe del Secretario General de la OCDE al G-20, https://www.oecd.org/tax/oecd-secretary-general-tax-report-g20-finance-ministers-july-2021.pdf
[2] Agrupa a 139 países. De ellos, los 22 miembros no regionales del BID son miembros, aunque entre los países prestatarios la cifra baja al 69% (no son miembros Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Nicaragua, Surinam ni Venezuela).
[3] El Marco inclusivo ha anunciado que finalizará un plan de implementación detallado, el cual deberá incluir detalles pendientes, para octubre de 2021.
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