Como respuesta a la crisis internacional de 2008 y el final del súper ciclo de commodities alrededor de 2013, los países de América Latina reaccionaron con políticas contra-cíclicas para enfrentar los embates de la desaceleración económica mundial. En efecto, los balances fiscales promedio de América Latina se deterioraron, pasando de 0,3% del PIB en 2006 a -3,6% en 2017. Es así como las reglas fiscales (RF) y los instrumentos que la complementan, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Consejo Fiscal Independiente (CFI), empezaron a cobrar relevancia en la región (Barreix y Corrales, de próxima publicación).
Las reglas fiscales son mecanismos para apoyar la disciplina fiscal estableciendo objetivos numéricos a los agregados presupuestarios (Kumar et al., 2009; Kopits y Symansky, 1998). Mientras las RF establecen límites normativos, el presupuesto es el instrumento que las operativiza, el cual es esencialmente una estimación de ingresos con una autorización para gastar. Complementariamente, existen dos instituciones más que interactúan con la RF y el presupuesto: los MFMP y los CFI, que no solo refuerzan la institucionalidad que enmarca la política fiscal, sino también podrían mejorar su aplicación práctica a lo largo del ciclo. En efecto, los datos para América Latina y el Caribe (ALC) sugieren que los países que cuentan con algún tipo de RF y MFMP tienen en promedio un mejor balance fiscal (74% menos) y menor deuda (85% menos) que el promedio de los que no los tienen (gráfico 1).
Disciplina fiscal: consistencia de mediano y largo plazo
El MFMP es una herramienta que ayuda a unir el diseño de políticas con su planificación y presupuestación. Una política significa programas y acciones que se llevará a cabo en un plazo mayor a un año y, por lo tanto, tendrá consecuencias sobre los costos de años futuros (Vega, 2012). El objetivo principal de los MFMP es extender el horizonte de planificación hacendaria más allá del corto plazo y funciona como ancla para que los gobiernos se comprometan a metas fiscales, evitando así sesgos políticos. Un MFMP bien diseñado permite elaborar presupuestos anuales creíbles, proveer proyecciones macro-fiscales más precisas, analizar la sostenibilidad de deuda e identificar los riesgos fiscales. Además, permite alertas tempranas sobre la sostenibilidad de las políticas en curso (BM, 2013) e incluir correctivos. Estas cualidades no son menores, puesto que un MFMP fortalece la credibilidad y la predictibilidad de la política fiscal y disminuye la incertidumbre de los agentes.
Las bondades de un MFMP bien elaborado le dan poder de cumplimiento a la regla fiscal, ya que ayudan al control directo del gasto. Pero al mismo tiempo la regla brinda restricciones que definen hasta qué límites se puede mover el presupuesto. De esta manera, los MFMP y las reglas fiscales son complementarios. Los países que han adoptado MFMP mejoraron en promedio su posición fiscal en más de 2 puntos porcentuales del PIB luego de su implementación, y las etapas más avanzadas de dichos marcos (como por ejemplo los marcos de gasto con metas a nivel de programas) se asocian con menor volatilidad del gasto público social (Vlaicu et al., 2014).
Adicionalmente, los MFMP: i) estimulan a las autoridades políticas a conocer, evaluar y corregir el comportamiento fiscal y ii) permiten la reorientación de los ahorros, así se mejora el control del gasto, ayudando a focalizarlo en programas prioritarios.
Esto coadyuva a mitigar las dos grandes dificultades de los presupuestos plurianuales (PP): i) al basarse en previsiones de mediano plazo suelen tener errores crecientes de estimación, en especial de ingreso, y ii) al fijar la autorización de gastos se constituyen en un piso para los reclamos de los grupos de presión, incluidos los gastos tributarios, en las rendiciones de cuentas anuales (Martirene, 2007). Dada la volatilidad de la región (sobre todo por dependencia de commodities) y la incertidumbre global (financiera y comercial), podría ser más efectivo reducir el plazo de los presupuestos plurianuales a tres años, por ejemplo, y contar con un MFMP con proyecciones robustas a siete años, por caso.
Control y monitoreo independiente
Adicionalmente, los beneficios de la combinación de la RF, restricción normativa, con el MFMP, previsión de largo plazo (ciclo), se refuerzan con la inclusión de un control y monitoreo independiente (CFI). En efecto, Beetsma et al. (2018) encuentran que los CFI mejoran el cumplimiento de las reglas de balance y gasto, al tiempo que mejoran la precisión de las proyecciones macroeconómicas.
Los objetivos del CFI son potenciar el compromiso con las finanzas públicas sostenibles y prevenir los posibles riesgos. La integración de los CFI por técnicos independientes de alta calidad técnica es clave para cumplir su rol: velar por el cumplimiento de la regla. Además de lo anterior, Beetsma et al. (2018) señalan que los CFI también pueden desempeñar funciones como: i) proveer insumos para el proceso presupuestario, ii) interactuar con los involucrados claves en el proceso presupuestal y el MFMP que lo acompaña, y iii) elevar los costos de reputación de decisiones financieramente irresponsables.
La efectividad de estos consejos dependerá de factores claves como la autonomía del alcance de sus mandatos, la difusión del análisis, y la reputación técnica de sus integrantes. La evidencia muestra que, la revisión de proyecciones macroeconómicas reduce los sesgos de estimación. Por lo que los CFI son un complemento y no un sustituto de las demás instituciones presupuestarias (González, 2016). Adicionalmente, es recomendable la mayor independencia de los consejos fiscales establecida por medio de garantías legales y operacionales. Así los CFI pueden mantenerse efectivos a través de ciclos políticos, mitigando la influencia del gobierno y grupos de presión (Debrun et al., 2013).
Es importante que en América Latina se refuercen estas dos instituciones, MFMP y CFI, con miras a mejorar el cumplimiento de las reglas fiscales para fortalecer la estabilidad hacendaria con mayor horizonte temporal. Se les debe dar más contenido a los MFMP, proyectar a plazos más largos, incluir el análisis de riesgos fiscales y acompañar al presupuesto obligatoriamente. Por último, solo 4 países (Chile, Colombia, Perú y México) cuentan con un CFI y se han instaurado recientemente.[1] En este sentido, la creación de este vigilante/asesor mejorará no solo el cumplimiento de la regla fiscal, pero además contribuirá a elaborar presupuestos y MFMP más robustos.
Referencias
Banco Mundial (BM). 2013. Beyond the Annual Budget: Global Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks. Washington, DC: Banco Mundial. © Banco Mundial. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/11971 Licencia: CC BY 3.0 IGO.
Barreix, A. y L.F. Corrales. De próxima publicación. Reglas fiscales resilientes en América Latina. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
Beetsma, M. R. M., Debrun, M. X., Fang, X., Kim, Y., Lledo, V. D., MBaye, S., y Zhang, X. 2018. Independent Fiscal Councils: Recent Trends and Performance. Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional.
Debrun, X., Kinda, T., Curristine, T., Eyraud, L., Harris, J., y Seiwald, J. 2013. The functions and impact of fiscal councils. Fondo Monetario Internacional (FMI), Policy Paper, 16.
Fondo Monetario Internacional (FMI). 2018. Perspectivas Económicas Mundiales, abril 2018. Washington, DC.
González, H. 2016. Consejos Fiscales: Experiencia Internacional y Lecciones para Chile. Libertad y Desarrollo. Serie Informe Económico 259. Septiembre 2016.Cottarelli, C., & Kumar, M. 2009. Fiscal Rules-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. IMF, Policy Paper.
Kopits, M. G., y Symansky, M. S. A. 1998. Fiscal policy rules (No. 162). International monetary fund.
Kumar, M., Baldacci, E., Schaechter, A., Caceres, C., Kim, D., Debrun, X, y Zymek, R. 2009. Fiscal rules–anchoring expectations for sustainable public finances. Documentos de Staff, FMI, Washington DC. Disponible en : https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/121609.pdf.
Martirene, R.A. 2007. Manual de Presupuesto Plurianual. Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile.
Vega, A. 2012. Marcos Fiscales y Presupuestarios de Mediano Plazo. Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile.
Vlaicu, R., Verhoeven, M., Grigoli, F., y Mills, Z. 2014. Multiyear budgets and fiscal performance: Panel data evidence. Journal of Public Economics, 111, 79-95.
[1] Salvo México que cuenta con un consejo fiscal desde 1998, llamado Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
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