Dos de los grandes desafíos de política fiscal en América Latina y el Caribe (ALC) son el de mejorar la calidad del gasto público y disminuir los altos niveles de evasión tributaria. Los altos niveles de evasión fiscal y la falta de eficiencia y equidad en el gasto pueden ser combatidos en gran parte con un sistema digital como el SINTyS (Sistema Nacional de Identificación Tributaria y Social) que fuera creado en Argentina en 1997 y que hoy, casi 20 años después es el modelo ideal para comenzar esta ardua tarea en la región.
Este sistema integrado digital es el único del mundo cuyo fin es dual tanto integrando datos del lado del gasto como por el lado de los impuestos (ver el excelente trabajo que revisa Sistemas digitales para mejorar la eficiencia fiscal del Gobierno Australiano).
El valor de la focalización
De acuerdo con un estudio del BID, se estima que nuestra región pierde cerca de 2% de su producto interno bruto por la mala o la falta de focalización de transferencias sociales, el gasto tributario y subsidios energéticos a la población. Para que el gasto social sea efectivo debe ser eficiente, eficaz y adecuadamente focalizado.
Ser eficiente significa que, con un volumen dado de recursos, no es posible atender a más personas sin empeorar la calidad del servicio ofrecido. La eficacia es el poder de la política social de impactar realmente en el bienestar de los beneficiarios o al menos en el objetivo fijado por la política5. La búsqueda de la equidad social también exige que los programas sociales sean no sólo eficientes y eficaces, sino que también sean adecuadamente focalizados. La focalización da prioridad a los más carenciados; la población es organizada en una lista que obedece al grado de carencia de ingreso, o alguna otra característica de las personas que quiera subsidiar cada programa, en la cual el más carenciado ocupa la primera posición, y el menos carenciado ocupa la última.
El valor de la focalización puede medirse a través de la diferencia entre el impacto agregado del programa sobre el bienestar de las personas, en caso que existiese focalización, y el impacto, en caso que los beneficios fueran distribuidos de forma aleatoria. Cuanto mayor es esta diferencia, mayor serán las ventajas de la focalización. Sin embargo, en la mayor parte de los países de ALC, todavía perdura la focalización estadística o de “means testing”, que recaen en información censal, rápidamente desactualizada sin reflejar la realidad actual de la pobreza, y es por ello que solo explica 50% o 60% de la variabilidad observada en los estándares de vida (Robles et al., 2015).
La mejora en la recaudación
En cuanto la recaudación de impuestos, los países de ALC tienen alta evasión en impuestos al consumo (mayormente IVA, con un promedio de evasión del 28%) pero aún es muy alta la evasión en impuestos a la renta de más del 50% (Fretes et al, 2013). Varias son las razones que contribuyen a estos niveles. Una de las más importantes es la falta de información sobre la capacidad contributiva de las personas, que permitiría actuar no sólo fiscalizando la potencial evasión una vez ocurrida sino más importante aún, previniendo (y en forma mucho menos costosa) con análisis de riesgo, la misma a través de la amenaza constante a los contribuyentes que la disponibilidad de esos datos proveyera.
Cabe ahora preguntarse porque no hacer dos sistemas identificatorios de datos separados, uno para mejorar la recaudación y otro para mejorar la focalización del gasto. En primer lugar, la voluntad de pagar impuestos está entonces íntimamente relacionada al gasto que se haga con dicha recaudación. En segundo lugar, la informalidad endémica en América Latina (de más del 40% promedio) hace que sea muy fácil esconderse en la misma para evadir, y el informal que es pobre es difícil de ser identificado como para mejorar la cobertura del gasto.
Hay un vacío en los datos que maneja el Estado, que imposibilita identificar al individuo no registrado como carenciado o como evasor. Sólo con la unión de ambos tipos de información es posible identificar si el individuo no registrado es pobre o evasor. En tercer lugar, la información necesaria para que la tarea de bajar la evasión o focalizar el gasto sea eficaz, surge de la unión de ambas fuentes. Así como la autoridad tributaria necesita de registros inmobiliarios y de salarios de empleados para detectar la evasión en ganancias e impuestos al patrimonio, la autoridad social necesita de dicha información para minimizar errores de inclusión y exclusión.
El uso de las tecnologías informáticas y de “big data”
La utilización de las tecnologías informáticas y el uso de “big data” permiten el cruzamiento inteligente de datos para que los gobiernos identifiquen a los que deben pagar, los potenciales beneficiarios del gasto, y desnudar la informalidad. Al mismo tiempo, a través de la inteligencia digital fiscal, con cruces de datos de terceros, los gobiernos tendrán más información de quien debe pagar impuestos, o recibir los beneficios, evitando las fugas de recursos
Argentina ofrece lecciones muy importantes para tener gobiernos digitales e inteligentes. Primero, es necesario crear un sistema integral e identificatorio de información digital sobre las personas y empresas; en este sentido Argentina fue pionero. Recuerdo que casi no existían datos registrales para poder crear una red eficiente de contención social que satisficiera las necesidades básicas de los pobres sin desalentarlos ni excluirlos de conseguir un trabajo digno. Era imposible identificar a las personas que queríamos ayudar. La evasión era galopante y los datos sobre los contribuyentes escasos, y muchos menos los datos de terceros que pudieran ayudar a reconstruir su patrimonio e ingresos, su capacidad tributaria. Allí entendí que no podía haber gobierno eficiente e inclusivo sin digitalizar esos datos, y que permitiera integrarlos para siempre.
El principal ¨secreto¨ para crear un sistema integral de datos digitales
El primer desafío institucional que enfrenté en ese momento fue demostrar la utilidad de un sistema de coordinación del intercambio de información entre organismos públicos. Más difícil aún, fue lograr coordinar que diferentes oficinas públicas, con diferentes objetivos, compartieran la información que recolectaban.
Para crear este sistema integrado de información que coordina la digitalización y conecta datos procesados por distintos organismos públicos o privados de manera continua, tuvimos que crear un sustento legal e institucional para su funcionamiento: uno de los más importantes la obligatoriedad del uso del número identificatorio único en toda base de datos pública o privada. Este sistema es la columna vertebral de la economía digital, ya que no se puede ejecutar ningún servicio digital sin su existencia e integridad.
Este sistema también debe mantener la confidencialidad de los datos y proveer protección contra ataques cibernéticos, hoy llamada “cyber security”, porque estos sistemas incluyen datos clave sobre la identidad, y los datos sociales y económicos de individuos y sus empresas (personas físicas y jurídicas).
Un sistema digital de identificación y cruzamiento de datos tributarios y sociales (ver Infografía abajo) comienza por la identificación univoca de los individuos y sus atributos personales (domicilio, sexo, estado civil, edad, vivo o fallecido). Según el país, este estadio puede estar avanzado, digitalizado totalmente o no, y puede requerir cruzar una o más bases de datos para determinar con alta probabilidad la identidad, domicilio, etc.
A los datos demográficos se le adjuntan con el identificador único, las bases laborales y sociales, y las patrimoniales y tributarias (lado izquierdo de la infografía). Estos cruzamientos se hacen hoy mayormente en la nube y en forma virtual. Estos cruzamientos automatizados y virtuales se adaptan a diferentes servicios digitales, entre los más importantes se encuentran:
1) el Padrón digital de beneficiarios sociales en tiempo real integrado con la nómina electrónica, datos previsionales, de carenciados de manera de poder focalizar los programas y tarifas eficazmente;
2) el Padrón de Contribuyentes tributarios ya integrado e identificado con datos de propiedad de inmuebles, automotores, bancos, etc;
3) la identificación de los trabajadores y firmas formales e informales y el mapa de pobreza online y digital; y
4) aplicaciones y portales del Gobierno Digital, que permiten hacer trámites de todo tipo en línea a través de la firma digital o chip identificatorio.
En muchos países, estos servicios, al no formar parte de un sistema integral son un producto mucho más acotado, sin validación y sin cruzamientos con otros datos, lo que resulta en obsolescencia de los mismos y su escasa utilidad para combatir la evasión, focalizar el gasto, identificar la informalidad o brindar cualquier servicio digital eficientemente.
Ejemplo emblemático sobre el impacto del ¨big data¨ en el ahorro de recursos públicos
Más allá de establecer la obligatoriedad de usar el numero único de identificación para todo trámite, este sistema introdujo algoritmos de identificación, pudiendo determinar con un porcentaje altísimo de probabilidad la identidad individual, siendo un precursor del ¨data analytics¨ y ¨smart data¨ tan popular en esta década.
Un ejemplo emblemático es que se coordinó por primera vez el proceso de actualización de los fallecidos de con la finalidad de poder darlos de baja de los haberes jubilatorios y otros beneficios. Estos mismos datos fueron usados por las direcciones de impuestos para actualizar sus registros, al igual que otros organismos. Este procedimiento digital introdujo enormes beneficios de más de 50 millones de dólares de ahorro anuales, solo en el primer año, y no ha cesado de producir beneficios.
Hoy el SINTyS es el sistema usado para focalizar los subsidios energéticos y de transporte que llegaban en 2016 al 5% del Producto Interno Bruto. Entre 2014 y 2015, el sistema ha generado ahorros cercanos a los 120 millones de dólares, midiendo el impacto solamente sobre el 30% de los intercambios de información realizados. Hacia el 2016, el sistema argentino cuenta con 42.8 millones de personas unívocamente identificadas; 8.7 millones de fallecidos, y 1,43 millones de personas jurídicas con la nominatividad de sus acciones. A estas personas se le relacionan todos sus atributos sociales y fiscales provenientes de las diferentes bases integradas. Hay 1800 bases integradas virtualmente, con 393 organismos adheridos. Se hacen cerca de 3.000 intercambios masivos de datos, 11.000 oficios judiciales digitales, y 2.8 millones de consultas puntuales por año a través del Web Service.
Otras experiencias sobre inteligencia fiscal en los gobiernos
La implementación de este sistema requiere de la comprensión de la necesidad imperiosa del sistema y del compromiso político de las máximas esferas de gobierno para poder ejecutarse. Por eso son pocos los países que después de la temprana introducción en la Argentina lo hayan implementado.
Otros experiencias importantes que podemos señalar son otros sistemas desarrollados en la década del 2000 y posterior, con diferentes características en relación al sistema argentino, como el sistema de Estonia con su X-Road, y el National Computing & Information Service de la República de Corea del Sur.
Estos sistemas han avanzado hacia servicios digitales en línea, como la obtención de la licencia de conducir y el procesamiento de las historias clínicas. En comparación al sistema argentino estos sistemas están menos enfocados en permitir la detección de la evasión y la focalización del gasto. Pero cuentan con desarrollos interesantes como, por ejemplo, la tarjeta con chip identificatorio con doble control de identidad, que permite garantizar los datos biométricos y la identidad de la persona y opera en internet sin tener que hacerlo con la firma digital cada vez que se comienza un trámite. En América Latina, también Brasil y Chile brindan lecciones y modelos de sistemas de información enfocados o en aspectos sociales o en aspectos tributarios separadamente, utilizados para mejorar la focalización de sus programas de asistencia social o disminuir la evasión.
Actualmente, la división de gestión fiscal del BID está trabajando con los países del Triángulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) para identificar oportunidades de creación de sistemas integrales de información digital y está financiando un proyecto de fortaleciendo del sistema de información argentino hacia las provincias.
Agenda Futura
Para países que ya avanzaron en intercambiar sistemáticamente datos de interés social y tributario de las personas, se deben generar las condiciones para poder mejorar los servicios al ciudadano. Por ejemplo, que los ciudadanos obtengan una tarjeta digital de identificación biométrica para efectuar todo tipo de servicio online como sacar la licencia de conducir, pagar servicios e impuestos, inscribir una empresa. Se puede también implementar aplicaciones de pagos electrónicos automáticos con tarjetas o a través del celular para mejorar la transparencia evitando duplicidades de pagos y garantizando que fluyan hacia el beneficiario seleccionado.
Además, se deben reforzar los datos de empresas para integrarlos con la de los dueños e incorporar la información económica de los mismos. ¨The Crossroads Bank for Enterprises¨ en Bélgica es un ejemplo de sistema que integra todos los datos sobre empresas de los registros de entidades legales, registros públicos de comercio, registros del impuesto sobre el valor agregado (IVA) que pueden ser automatizados con la factura electrónica y los datos de la nómina electrónica. Este avance es fundamental para mejorar los niveles de evasión en IVA, y otros impuestos a las firmas, combatir el lavado de dinero y poder cumplir con las condiciones de transparencia fiscal internacional.
Otra oportunidad es el uso de la riqueza de los datos registrales continuos que generan estos sistemas digitales que pueden ser usados para elaborar estadísticas continuas sobre eventos demográficos, empleo, salarios, pensiones, beneficios sociales, impuestos e incluso datos de actividad económica. Países como Suecia tienen hoy un sistema estadístico totalmente basada en estos registros.
En resumen, el avance de las tecnologías de información ha creado una revolución digital que puede transformar el modo de cómo nuestros gobiernos pueden servir a los ciudadanos. Estamos inmersos en esta revolución y hay aún un largo camino por recorrer con nuevas plataformas e impensadas tecnologías tales como blockchain. El próximo paso es apoyar a los países de ALC para que empiecen a construir la infraestructura necesaria para tener gobiernos digitales e inteligentes.
Les invito a leer el blog Mejores prácticas para crear un sistema inteligente de datos para los gobiernos dónde explico las principales características de un sistema exitoso.
No necesariamente para evitar la evasión tributaria debe ser combatida a través del Sistema Digital, que sí es una herramienta muy eficaz y eficiente. Pero para el éxito total es necesario otros factores o variable que el hombre no lo quiere dar importancia, a pesar de saber que es un problema. Es decir, Yo, como persona, estoy en la capacidad de moral y ética para votar la primera piedra que no evado los impuestos que por ley me corresponde declarar.
Si la solución fuera la tecnología, América Latina y el Caribe tuvieran cero evasiones, mejor la misma tecnología, ha permitido una mayor evasión, porque ahora tenemos un problema mayor de una ignorancia y un analfabetismo tecnológico, opacada por el marketing del consumismo.
En nuestro país Ecuador desde el año de 1988 en el gobierno de Rodrigo Borja, se empezó a dar los primeros cambios de una reforma tributaria. Antes de eso el que quería declaraba los impuestos.
Hoy en día la tecnología a permitido saber cuánto declara el ciudadano, pero falta aún la concientización como persona, ciudadano. De crear un nuevo futuro para las nuevas generaciones. Dar la importancia de crear familia, para sembrar valores para vencer las tentaciones, de dar lo que es del Cesar dar al Cesar.
La importancia de ser un hombre que apoya al desarrollo y crecimiento de la sociedad. De arrinconar al extremo del gran rin, para decir, No, a la gula del poder y del populismo de jugar con las esperanzas de un pueblo.
El momento que yo pueda construir familia, cambiara todo, la blasfema de modelos económicos, como los culpables absolutos. Cuando es el hombre que maneja la política, la económica de una nación.
Esta es la realidad bajo mi criterio.
La tecnologis te da ka base para organizar la sociedad y el estado. Si tenes ladrones, sinverguenzas no te sirve de nada
Muy buen análisis y muy acertado. Saludos, Marcos.
Buen análisis . Desde mi punto de vista y en el caso de Uruguay creo que no es en si el ” problema mayor de una ignorancia y un analfabetismo tecnológico”, sino que esta antes de eso el aprender en las escuelas, antes y que concurran los niños para no llegar a un analfabetismo (simple , ni siquiera tecnológico), para ello hay que promover la seguridad(aspecto importante hoy en Uruguay que cada vez se esta tornando menos seguro, en 56 días tuvimos 56 homicidios) , el respeto y tolerancia a las personas (maestros, padres, compañeros en todos los sentidos independientes de su idiologia etc). La transparencia en todos los aspectos del estado también es fundamental.
La igualdad de oportunidades no se basa solo en que todos podamos acceder a los mismo, aspecto que el plan Ceibal a ayudado,pero si voy a una escuela que al otro dia me roban todo o no esta pronta ediliciamente para comenzar a estudiar en un ambiente de contención para quienes mas lo precisan no basta y todo lo bueno que se pudo hacer no sirvió. Se trata de promover también a los que realizan un esfuerzo grande por ejemplo en el estudio sean valorados y no igualar para abajo.
Si bien la tecnología ha permitido avanzar en muchos aspectos, facturación electrónica, registración de miles de datos, que muchas veces al no poder centralizarlos para su uso dejan de tener utilidad , lo básico y prioritario se esta perdiendo.
Esta es la realidad bajo mi criterio.
Inteligencia Fiscal. Se refiere a un sistema integral donde las Administración Tributarias, dígase IMPUESTOS INTERNOS Y ADUANAS., puedan tener acceso a una fuente de consultas en su totalidad y sin restricciones sobre las operaciones bancarias. Ejemplo: En caso de las empresas que operan en comercio exterior en el caso particular de un importador, es muy importante para la Administracion Aduanera saber los montos que esta empresa transfiere al exterior para el pago de facturas internacionales de comercio internacional (en el caso de República Dominicana estas transferencias son exentas de impuestos) pero al momento de la importación o posterior con estas informaciones se puede determinar si una empresa pago mas de lo que declaro en aduanas. Es muy importante que los Ministerios de Haciendas y/o Impuestos Internos prohíba que una persona transfiera dinero a un suplidor en el exterior para el pago de una factura comercial de la empresa, porque se podrían ocultar pagos pagos parciales, me explico la empresa pagarían una parte con la cuenta de la empresa cuadrada con la factura presentada en aduanas y la otra parte de la totalidad con la cuenta personal del dueño, accionista, esposa y/o vinculado a la empresa. La Inteligencia Fiscal facilitaría un análisis integral de las operaciones financiera de una empresa sin tener que esperar que estos aporten documentos a su antojo cuadrado como ellos quieren. Estamos en el 2019 y el secreto bancario facilita mucho tipos de ilícitos. De manera que los organismos fiscalizares de los tributos no pueden tener ningún tipo de restricciones en cuanto a la informaciones financieras. También se debería tener acceso a buro de créditos, Historial delictivos. Todo Tipo de información gubernamental de registro de personas, ect. Las Auditorias Fiscales deberían de hacerse en un 70% o mas Auditoria de Gabinete y/o Escritorio y solo se deberían visitar las empresas para obtener alguna evidencia que valide el análisis previo.