La descentralización de los ingresos fiscales es clave para el desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe debido a la creciente urbanización de la región y a las brechas en la provisión de servicios y bienes públicos de calidad.
Actualmente, 85% del total de la población de América Latina vive en zonas urbanas. Desde 1950, el número de residentes de las ciudades en la región se ha multiplicado por siete. Este boom, basado en el crecimiento natural y una intensa inmigración rural, ha llevado a la región a una tasa de urbanización similar a los países industrializados en un tiempo tres veces menor.
Sin embargo, el boom de población fue acompañado por un débil crecimiento económico (3% anual) que no fue suficiente para atender la demanda creciente de servicios de los ciudadanos. Aunque el crecimiento de la población urbana está estabilizado en el 2% anualmente, los problemas de calidad y gestión de servicios subnacionales seguirán siendo críticos por los siguientes motivos:
- Crecimiento poblacional: El boom poblacional ha concluido, no obstante, durante los próximos 30 años la región adicionará 100 millones más de habitantes en sus ciudades—esto es equivalente a sumar la población de las ocho ciudades más habitadas de la región (Sao Paulo, Ciudad de México, Buenos Aires, Río de Janeiro, Lima, Bogotá, Santiago de Chile y Belo Horizonte).
- Cambios demográficos: En 2012, una de cada 10 personas tenía 60 y más años. Para 2050, proyectamos que una de cada 5 personas estará en esa condición. La transición demográfica, cuyos efectos impulsan el proceso de envejecimiento, hace patente la necesidad de establecer políticas públicas y provisión de servicios públicos dirigidas a las personas de 60 y más años.
- Competitividad: En la actualidad, entre un 60% y un 70% del Producto Interno Bruto (PIB) regional se produce en los centros descentralizados. Por eso, los gobiernos subnacionales tendrán que invertir en infraestructura, innovación y tecnología para mantenerse competitivos.
¿Cómo financiar la creciente demanda por servicios y bienes públicos de calidad?
Estas realidades apuntan hacia más y mejores servicios y las preguntas fundamentales son, cómo financiar y cuál es el papel de las finanzas y la gestión subnacional.
Un objetivo de la descentralización es mejorar la prestación de servicios públicos a nivel subnacional. La literatura sobre la descentralización fiscal ha hecho hincapié en los beneficios macroeconómicos y en la eficiencia de asignar fuentes significativas de ingresos propios a los gobiernos subnacionales.
La capacidad de los gobiernos subnacionales para movilizar los ingresos propios de manera eficiente y equitativa se ve afectada por factores económicos y administrativos, mientras que la disposición a hacerlo está afectada por factores de economía política.
La situación de la descentralización de los ingresos en América Latina
América Latina sufre de desequilibrios importantes en la descentralización fiscal que limitan el desarrollo local (Gráfico 1). A medida que el proceso de descentralización se profundizó en la región, el gasto de los gobiernos subnacionales como porcentaje del gasto público total creció de 20% en 1985 para alrededor de 35% en 2015. Por el contrario, el porcentaje de ingresos propios recogidos por estos gobiernos se mantuvo sin cambios en alrededor de 10% del total nacional.
Esta diferencia entre el gasto de los gobiernos subnacionales y sus ingresos propios ha creado grandes desequilibrios fiscales verticales en la mayoría de las economías, dejándolas muy dependientes de las transferencias del nivel nacional a los gobiernos subnacionales. Casi dos tercios de los ingresos de éstos últimos se transfieren desde los gobiernos centrales, lo que hace a las finanzas públicas subnacionales más vulnerables y menos predecibles.
Gráfico 1: Desequilibrio Vertical
La región de América Latina es heterogénea en su nivel de gasto y la descentralización de los ingresos (Gráfico 2). En los estados unitarios que han descentralizado menos responsabilidades de gasto (como Chile, El Salvador, Panamá, Uruguay), los ingresos propios subnacionales cubren una parte sustancial del gasto local.
En los países unitarios que han avanzado más en la descentralización del gasto (como Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú), los desequilibrios verticales son altos, especialmente en el nivel intermedio, e incluso han aumentado en las últimas décadas. En los estados federales, donde el gasto se ha descentralizado sustancialmente, los ingresos propios abarcan una amplia gama, desde los relativamente altos (Brasil) a medios (Argentina) y bajos (México y Perú).
Gráfico 2: Nivel de gasto y descentralización en América Latina es heterogéneo
El débil desempeño de los países de América Latina en la generación de ingresos propios subnacionales refleja factores que afectan tanto el espacio potencial de crecimiento como el esfuerzo para alcanzarlo. La naturaleza de las asignaciones tributarias, que están especialmente limitadas para los niveles intermedios de gobierno, así como las características socioeconómicas de las jurisdicciones locales, tales como el nivel de PIB per cápita y la pobreza y la desigualdad de ingresos, por ejemplo, limitan el potencial recaudatorio subnacional en la región.
5 soluciones para expandir las fuentes de financiación subnacional
Teniendo en cuenta estos desafíos, hemos identificado cinco oportunidades para expandir las fuentes de financiamiento para los gobiernos subnacionales de la región:
- Aprovechar el impuesto predial
En promedio, el nivel de recaudación del impuesto predial en países de la OCDE es cuatro veces el recaudo registrado en la región. Mientras que en la OCDE (conjunto de 32 países) el recaudo de impuesto se ha incrementado constantemente entre 2000 y 2010, pasando del 0.94% al 1.15% del PIB, en América Latina el nivel de recaudación ha permanecido prácticamente estancado en alrededor del 0.28% del PIB.
Los países de la región que más recaudan, como Colombia y Brasil, se ubican en la parte media de la distribución, compartiendo niveles similares con algunos países ricos de Europa Occidental, como Alemania y Finlandia, y con países de Europa del Este, lugares donde el impuesto a la propiedad inmobiliaria desempeña un rol secundario. Mientras tanto, la mayoría de los países restantes de América Latina se ubica en niveles significativamente inferiores.
Para ayudar a los países a aprovechar esta oportunidad, te invitamos a leer El potencial oculto: Factores determinantes y oportunidades del impuesto a la propiedad inmobiliaria en América Latina.
- Crear nuevos tipos de impuestos
Existe espacio para pensar en crear o sustituir impuestos que sean más eficientes y efectivos. Países como Colombia podrían crear nuevos impuestos como una manera de movilizar nuevos ingresos para los departamentos (gobiernos intermedios). Entre las soluciones, se podría crear una sobretasa al impuesto sobre el valor agregado y un impuesto a las ventas por menor. No obstante, antes de crear impuestos adicionales los gobiernos deben estudiar su impacto en los incentivos de los agentes económicos y diseñar estrategias para manejar el posible costo político que esto puede generar a los gobiernos locales.
- Reformular el pacto fiscal
Muchas veces, los países tienen que implementar reformas amplias para avanzar en su proceso de descentralización fiscal. En 2007, el gobierno mexicano actualizó el pacto fiscal federal para generar mayor responsabilidad entre los tres niveles de gobierno y mejorar la calidad del gasto público. Con ese objetivo, la reforma introdujo un pilar federalista para: (i) extender las potestades tributarias de los estados sin socavar las finanzas federales, (ii) mejorar los incentivos integrados en las fórmulas de transferencias desde los tipos de aportaciones (afectadas) y participaciones (no afectadas), bajo la condición de no reducir el valor nominal de las transferencias a ningún estado; (iii) armonizar la contabilidad en todos los niveles de gobierno, y (iv) fortalecer la auditoría local.
Conoce más sobre el potencial de las transferencias para promover el desarrollo subnacional: Descentralización fiscal y disparidades regionales en América Latina: El potencial de las transferencias de igualación.
- Aprovechar las plusvalías
El crecimiento de una ciudad genera valor. Estudios muestran que el paso de suelo rural a urbano puede multiplicar su valor hasta cuatro veces en promedio. El aumento de densidades también aumenta el valor del suelo. Estimaciones empíricas en Bogotá muestran que el paso de casas a edificios de 5 a 6 pisos puede elevar el precio del suelo entre 80% y 100%, dependiendo de la localización del sector y su estrato.
Adicionalmente, la instalación de la infraestructura necesaria para la urbanización tiende a generar un valor mayor que su costo. Por ejemplo, en una muestra de 10 ciudades de América Latina y el Caribe, un paquete básico de servicios urbanos con un costo promedio de US$25 por m2 aumenta el valor de la tierra en más de US$70.
Esta valorización del suelo, o plusvalías, pueden ser capturadas por los gobiernos subnacionales a través de impuestos, contribuciones y regulaciones, que pueden generar nuevas fuentes de financiamiento local.
Para leer más: Expandiendo el uso de la valorización del suelo: La captura de plusvalías en América Latina y el Caribe.
- Usar asociaciones público-privadas
Frente a grandes demandas de infraestructura en un entorno de restricciones presupuestario, muchos gobiernos a nivel nacional y subnacional han hecho uso cada vez mayor de las asociaciones público-privadas (APP) en los últimos decenios.
Las APP son contratos para la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras. Al contratista de un proyecto de infraestructura productiva o social se le paga después de la construcción a través de los pagos del servicio durante la vida del contrato. El activo puede ser poseído por el gobierno desde el principio, o por el contratista hasta el final del contrato. Las principales ventajas de las APP, además de complementar presupuestos restringidos del gobierno, están relacionadas a la reducción de los sobrecostos y aumento de la transparencia, contribuyendo a una mayor eficiencia.
Las APP, sin embargo, también ofrecen desafíos a su implementación, especialmente en relación a la preparación de proyectos, contratación de altos costos, y dificultades en la pre-especificación de normas de funcionamiento apropiadas. Por lo tanto, es muy importante que los gobiernos que llevan a cabo las APP tienen capacidades institucionales bien desarrolladas y los procesos adecuados para manejar este tipo de proyectos, incluyendo, entre otros: (i) crear un marco legal claro y adecuado, con requisitos básicos para las APP y los mecanismos de resolución de conflictos y la cancelación de los contratos; (ii) tener un fuerte compromiso político para un buen gobierno, y un buen sistema judicial (necesario para asegurar a los inversores que los contratos serán honrados); (iii) promover el uso sistemático de análisis de costo-beneficio de los proyectos propuestos, para asegurar tasas adecuadas de retorno económico y social; y de comparadores del sector público, para informar a la elección entre APP y contratación pública directa; (iv) preparar contratos claros e inequívocos, para ayudar a reducir el riesgo de renegociaciones largas y costosas; (v) tener estructuras apropiadas administrativas dentro del gobierno para supervisar los contratos; (vi) adoptar procedimientos transparentes para la licitación y adjudicación de los contratos.; y (vii) tener un entorno regulatorio previsible y no discriminatorio.
Para más información sobre el tema de descentralización de ingresos, recomendamos leer: Descentralizando los ingresos fiscales en América Latina y el Caribe: Por qué y cómo.
Estas 5 soluciones, por lo tanto, pueden contribuir a expandir las fuentes de financiamiento subnacional para promover el desarrollo económico y asegurar la provisión de servicios públicos de calidad para el beneficio de todos los ciudadanos.
Interesante siempre y cuando los Gobiernos estén de cara al Desarrollo interesados por el cambio de sus pueblos pero si están de espaldas la cosa es mas difícil son los mismos actores los que tienen que hacer el esfuerzo.
Todo cambio económico,cultural,político o social se hace positivo siempre y cuando se tengan en cuenta y beneficien realmente a las mayorías , las mismas que son tenidas en cuenta en los momentos electorales en los sistemas “democráticos” y muy pocas veces tomados en cuenta cuando; hay que auditar recursos extranjeros que lleguen a los paises, hay que reformar dichos sistemas de gobiernos o reemplazar a sus gobernantes.