Si bien no resulta fácil tener un diagnóstico generalizado cuando se trata de analizar una región tan vasta y heterogénea, dos rasgos principales resaltan en la evolución económica y social de América Latina: alta volatilidad macroeconómica y elevada desigualdad en la distribución del ingreso. Estos rasgos generales, que observan características particulares entre países, hacen especialmente relevante la acción del sector público a través de la política fiscal.
No obstante, la política fiscal en la región parece haber sido poco adecuada para atenuar los vaivenes económicos y reducir la desigualdad.En este escenario, la decisión de Hacienda Pública Española/Review of Public Economics de convocar a un monográfico especial sobre la política fiscal en América Latina resultó una gran oportunidad para revisitar el rol de la política fiscal, en línea con los desafíos de la región. Luego de un largo proceso de revisión y selección, ya está disponible el número especial de la Revista Hacienda Pública Española-Review of Public Economics: Public Economics in Latin America.
Una de las características más salientes de la política fiscal de los países de América Latina, que afecta la disponibilidad de recursos para la implementación de políticas de manera sostenible, es la elevada prociclicidad y volatilidad de sus ingresos fiscales.
En su artículo “Evaluating fiscal performance in Latin America and the Caribbean: structural balance stimates from an original set”, Ardanaz, Caballero, Corbacho y Gonzáles muestran a partir de la estimación de balances fiscales estructurales que el rango de estimaciones puede ser grande, especialmente en aquellos países que obtienen ingresos fiscales sustanciales de las actividades relacionadas con la producción de commodities. También concluyen en que la prociclicidad es más marcada en los países que enfrentan grandes choques comerciales, pero puede ser contrarrestada por una mayor calidad institucional.
Desigualdad y política fiscal en América Latina
En los últimos años, el debate sobre la desigualdad y sus impactos económicos y sociales resurgió con fuerza a nivel global, como a nivel regional. Entre las múltiples dimensiones que observa la desigualdad, dos debieran requerir particular atención por parte de la política fiscal: la relacionada con la distribución personal del ingreso por hogares y aquella proveniente de las disparidades sociales y económicas entre territorios. Por su magnitud y permanencia, estas dos dimensiones resultan de particular interés para América Latina.
Por el lado de la dimensión personal en la distribución del ingreso, De Mello y Brezzi, en su artículo “Inequalities in Latin America: trends and implications for policy”, documentan la reducción de las disparidades de ingresos en los países latinoamericanos desde comienzos del siglo XXI, tendencia opuesta a la de otras regiones del mundo. También muestran que los factores estructurales (reducción de las primas de calificación, ganancias del ingreso laboral en el extremo inferior de la distribución, aumento del gasto público en programas redistributivos) han sido los principales impulsores y que los factores cíclicos a corto plazo, incluido el crecimiento del PIB y las mejoras en los términos de intercambio han desempeñado un papel relativamente menor. ¿Cuál ha sido el aporte específico de la política fiscal a esta reducción de la desigualdad personal?
En su artículo “The impact of the tax system and social spending in income redistribution and poverty reduction in Latin America”, Lustig y Pereyra muestran que si bien los países de la región difieren significativamente en tamaño tanto de su sector público como de su gasto social, sus resultados en términos de impacto redistributivo no están correlacionados con el tamaño. La inclusión de las transferencias en educación y salud reducen la desigualdad en mayor medida que las transferencias monetarias. Poniendo los resultados en perspectiva, la reducción promedio en el coeficiente de Gini post intervención fiscal para los países de la OECD es de 11.2 puntos porcentuales mientras que para el promedio de los nueve países analizados es de menos de 2 puntos porcentuales, lo cual muestra que la región tiene un amplio espacio aún para mejorar en términos de impacto redistributivo de su política fiscal.
Política fiscal y gobiernos subnacionales
Con respecto a las desigualdades territoriales, Muñoz, Radics y Bone, en su artículo “Subnational fiscal disparities and intergovernmental transfers in LAC”, documentan la presencia de disparidades fiscales entre los gobiernos subnacionales y muestran las limitaciones para reducirlas de los sistemas de transferencias intergubernamentales existentes. También afirman que la capacidad de igualación/nivelación de los sistemas de transferencia no mejoró durante la última década y muestran que aquellos se distribuyen sin tener en cuenta la capacidad fiscal y las medidas explícitas de las necesidades de gasto, lo que dificulta su potencial de igualación. En este sentido, abogan por la introducción de criterios explícitos de igualación fiscal en los sistemas de transferencias.
En el mismo sentido, Muinelo-Gallo, Rodriguez Miranda y Castro Scavone, en su artículo “Intergovernmental transfers and regional income inequalities: an empirical analysis of Uruguay”, muestran que las transferencias del gobierno central a los gobiernos departamentales en Uruguay no tienen un impacto significativo en los niveles de desigualdad de los ingresos subnacionales. También muestran que las transferencias intergubernamentales per cápita están positivamente determinadas por el gasto público pasado de los gobiernos regionales y afectadas negativamente por el tamaño de la población de los departamentos. A partir de estos resultados, sugieren una revisión del esquema actual de transferencias si el objetivo es dotar a Uruguay de mayor cohesión territorial.
En su artículo “Strategic fiscal interaction among local government in Colombia”, Muñoz proporciona evidencia empírica de la existencia de interacciones estratégicas entre los dos impuestos locales más importantes: sobre la propiedad y sobre la industria y el comercio. También muestra que las diferencias en las alícuotas de los impuestos a la propiedad afectan los resultados de las elecciones locales y la popularidad de los principales partidos políticos en los consejos locales, señalando la presencia de yardstick competition en esta fuente de ingresos. La limitada movilidad de los factores entre municipios junto con la aglomeración de residentes y firmas en unas pocas ciudades principales explicarían la ausencia de una mayor competencia tributaria en Colombia.
En el caso de los departamentos en Colombia, Daude y de la Maisonneuve, en su artículo “Subnational fiscal sustainability, risk sharing and fiscal fatigue in Colombia”, analizan, en primer lugar, el desempeño fiscal de los departamentos de Colombia, evaluando los aspectos de sostenibilidad de las finanzas subnacionales mediante la estimación de una función de reacción fiscal presentando evidencia que las transferencias del gobierno central han resultado altamente procíclicas, exacerbando las fluctuaciones de los ingresos fiscales a nivel departamental y complicando la gestión fiscal en el ciclo.
En definitiva, los editores de este número especial de la revista Hacienda Pública Española/Review of Public Economics esperan que estos artículos y su difusión sirvan tanto para ampliar el conocimiento y necesario debate en términos de intervención pública y política fiscal como para apoyar a las autoridades de los países de la región en el análisis y diseño de medidas orientadas a mejorar el impacto y efectividad de las finanzas públicas en relación con los múltiples desafíos existentes.
Lo más crítico de la gestión fiscal en América Latina son los altos niveles de corrupción. Sin medir este fenómeno no se dimensión a su impacto