¿Puede la descentralización mejorar la calidad de la educación?

Desde el siglo XIX, hay una discusión sobre el impacto de la descentralización sobre el desarrollo.  Un antecedente de la mayor importancia sobre el particular, es el aporte  de Alexis Tocqueville (siglo XIX) en torno al funcionamiento de la democracia norteamericana y los beneficios del involucramiento ciudadano en las decisiones colectivas de la comunidad.

Desde entonces, el debate sobre el tema ha transitado por diversas etapas, y ha generado interesantes controversias en torno a los beneficios de la trasferencia de competencias administrativas, fiscales y políticas a los gobiernos sub nacionales. En este contexto cabe preguntarse qué dice la evidencia disponible en torno a los efectos de la descentralización, sea esta política, administrativa o fiscal.

En general, los resultados observados son  diversos y poco concluyentes, a lo cual se suma que la propia descentralización suele tener efectos no deseados en la equidad territorial y a veces también en la gestión  de ciertos servicios. Este es por ejemplo el caso de la salud, en que las economías de escala en la adquisición de  medicamentos e insumos pueden ocupar un papel central en el grado de eficiencia administrativa. Sin embargo, existe un ámbito en la cual la descentralización muestra un cúmulo significativo de evidencia favorable. Este es el precisamente el  caso de la educación, respecto del cual la evidencia sobre los beneficios de la descentralización es bastante concluyente.

La descentralización de la educación en Chile

Un caso de estudio de particular interés en la región es la experiencia de Chile, país en el cual la administración de los colegios públicos fue trasferida al nivel municipal en la década de los 80s. Un primer aspecto singular de dicha reforma fue su financiamiento mediante un voucher por alumno,  el cual es complementado con el aporte voluntario de los municipios,  siendo este último muy heterogéneo según las capacidades de los mismos. Un segundo elemento destacable  ha sido la coexistencia colegios privados cofinanciados por el gobierno central,  en los cuales las familias debían aportar.

Luego de más de 30 años de funcionamiento, un diagnóstico general desfavorable [1] de dicho modelo motivó al gobierno en ejercicio a proponer un cambio radical. Ello se expresa, entre otros factores,  en un bajo nivel de desempeño promedio en pruebas estandarizadas de conocimiento y gran heterogeneidad de resultados entre colegios municipales. Un proyecto de Ley próximo a ser aprobado propone retirar los colegios públicos del ámbito municipal,  y transferir su administración a 67 jurisdicciones desconcentradas del gobierno nacional denominadas Servicios Locales de Educación (SLE).   Un trabajo de investigación reciente desarrollado por Leonardo Letelier y Héctor Ormeño C. (2017) [2] muestra que los municipios fiscalmente descentralizados en Chile, tienen mayor capacidad para administrar la educación pública, vis a vis el caso de los municipios con bajo nivel de descentralización fiscal.

La importancia de la autonomía fiscal para una buena gestión de la educación

Los autores del estudio argumentan que en el caso de Chile, el grado de autonomía fiscal varía significativamente entre municipios, lo cual se manifiesta en diferencias en las capacidades de gestión del personal docente. Aquellos municipios en los cuales la base gravable bajo control local es importante, y/o en que la proporción de recursos propios de libre disponibilidad es significativa, pueden pagar indemnizaciones por despido de docentes con desempeño  deficiente y/o pueden  mejorar las condiciones salariales de aquellos con buen desempeño, lo que brinda un mayor margen de libertad para  una buena gestión de la educación.

Por el contrario, municipios desprovistos de base gravable y/o sin capacidad de control sobre el gasto realizado, tienden a mostrar una gestión deficiente de los colegios. De lo anterior se sigue que una reforma que no admite diferencias entre municipios, puede desaprovechar los beneficios de la descentralización en el caso de aquellas autoridades locales que si pueden ejercer una buena gestión, y/o puede inducir resultados insatisfactorios para el caso de jurisdicciones que no tengan las capacidades requeridas para tal efecto.

Descentralización selectiva

Una conclusión central del estudio es que la mejor opción para mejorar la calidad de los servicios públicos sin comprometer la equidad entre jurisdicciones es la “descentralización selectiva”, en virtud de la cual la trasferencia de competencias admite grados diferentes de capacidades entre municipios.

En dicho contexto, la principal recomendación de política a partir de los resultados de Letelier y Ormeño (2017) es que los colegios con buen desempeño puedan mantener la dependencia municipal, sin perjuicio de que los colegios mal evaluados pasen a ser administrados por los nuevos distritos de servicios educacionales. No obstante dicha conclusión, una pregunta central subyace tras dicha propuesta: ¿cómo decidimos cuáles colegios seguirían siendo municipales?

Aunque el estudio citado no indaga sobre este tema, las buenas prácticas indican que el proceso de decisión sobre cuáles colegios deben continuar siendo municipales debe estar debidamente protocolizado, e idealmente en manos de un comité técnico del más alto nivel cuyas competencias sean ampliamente reconocidas, dando garantías de ecuanimidad a todos los agentes involucrados.

Notas de pie:

1. La nota técnica ¨La Educación en Chile: El desafío está en la Calidad¨ publicada por el BID en 2010 ofrece un resumen de los principales avances y desafíos del sistema educativo chileno.

2. Este artículo resume las conclusiones del estudio que, con título “Education and Fiscal Decentralization. The Case of Municipal Education in Chile”, fue presentado en las VI Jornadas Ibero-Americanas de Finanzas Locales, que se llevaron a cabo en Córdoba-Argentina el pasado mes de Septiembre con auspicio del BID (División de Gestión Fiscal), CEPAL y la Universidad Autónoma de Córdoba.