Existe una creencia generalizada de que las reglas fiscales dificultan la inversión pública. La razón es simple: para cumplir con estas reglas, los gobiernos a menudo deben reducir el gasto, especialmente en proyectos de infraestructura, que no se consideran esenciales a corto plazo.
¿Pero es realmente así? Nuevas evidencias de Europa, mercados emergentes y América Latina demuestran lo contrario. Los gobiernos que cumplen con las reglas fiscales terminan facilitando más inversión. Este hallazgo tiene implicaciones significativas para América Latina y el Caribe (ALC), donde muchos países ignoran las reglas fiscales durante recesiones económicas o períodos de estrés.
En lugar de ver las reglas fiscales como un obstáculo, la región debería considerarlas herramientas valiosas para promover tanto la estabilidad macroeconómica como la inversión sostenida. Este cambio de perspectiva es especialmente importante ahora, ya que muchos países de ALC están llevando a cabo consolidaciones fiscales para equilibrar sus presupuestos y reducir los niveles de deuda, mientras enfrentan una creciente presión ciudadana para abordar desafíos clave de desarrollo.
En este artículo exploramos las últimas evidencias y recomendaciones de política pública, enfatizando la conexión entre el cumplimiento de las reglas fiscales y la inversión. También discutiremos cómo los gobiernos pueden mejorar sus reglas y su cumplimiento, transformando estos instrumentos en aliados poderosos para fomentar el crecimiento.
Cómo el cumplimiento impulsa la inversión: los resultados de investigaciones
La evidencia empírica sugiere que al cumplir con las reglas fiscales, los gobiernos están mejor posicionados para mantener la inversión pública a lo largo del tiempo, según un estudio de 2024 realizado por Larch y van der Wielen sobre el cumplimiento de las reglas fiscales en Europa. Cumplir con las reglas fiscales indica credibilidad, reduce los costos de endeudamiento y permite ajustes fiscales más suaves. Esto hace que la inversión pública sea más factible para los gobiernos y más atractiva para los inversores privados.
Una investigación de 2023 realizado por Ardanaz, Ulloa-Suárez y Valencia también refuerza esta visión para los mercados emergentes. Ellos muestran que el cumplimiento de las reglas fiscales está asociado con un menor riesgo de deuda y una mayor estabilidad crediticia. Por el contrario, el incumplimiento conduce a mayores costos de endeudamiento que amenazan el gasto en inversión, especialmente durante las crisis.
Esto subraya la idea de que el cumplimiento, y no meramente la existencia de reglas fiscales, es el principal impulsor de la sostenibilidad fiscal y la capacidad de inversión. Los países con reglas fiscales, pero con cumplimiento débil, enfrentan riesgos fiscales similares a aquellos sin reglas.
Evidencia de América Latina: el cumplimiento impulsa la inversión pública
En América Latina, el cumplimiento de las reglas fiscales también está vinculado a niveles más altos de inversión pública. En las últimas dos décadas, los países con un cumplimiento superior al promedio (68%) invirtieron un promedio del 3,4% del PIB en infraestructura pública, mientras que aquellos con menor cumplimiento invirtieron el 2,7% del PIB, una diferencia de 0,7 puntos porcentuales (Figura 1, Panel A).
Como se muestra en la Figura 1, Panel B, los beneficios del cumplimiento se vuelven aún más significativos con el tiempo: dos años después del cumplimiento, la inversión pública tiende a aumentar hasta en aproximadamente 0,3 puntos porcentuales del PIB. Esto sugiere que, aunque las reglas fiscales no dictan los niveles de inversión, el cumplimiento crea el espacio fiscal necesario para mantener o expandir la inversión pública.
Figura 1. Inversión pública y cumplimiento de las reglas fiscales en América Latina
Panel A Panel B
América Latina necesita mejorar el cumplimiento de las reglas fiscales
Reconociendo el papel crucial del cumplimiento, la División de Gestión Fiscal del BID ha comenzado a monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales en los países de ALC a través del Hub de Cumplimiento dentro de su Plataforma FISLAC. Esta herramienta de inteligencia fiscal, desarrollada por el Banco, tiene como objetivo apoyar la formulación de políticas fiscales estratégicas en la región.
El cumplimiento en la región tiende a ser altamente procíclico. Entre 2000 y 2023, el cumplimiento promedio fue del 68%, pero la historia muestra que durante las crisis las reglas fiscales se dejaron de lado cuando el espacio fiscal se volvió limitado, según un estudio de 2024 realizado por Valencia y Ulloa-Suárez.
Como se muestra en la Figura 2, el cumplimiento aumentó en 2022 debido a condiciones económicas inesperadas y al diseño de las reglas de gasto, pero se redujo bruscamente en 2023. Para 2024, incluso los países con sólidos antecedentes lucharon por cumplir sus objetivos y algunos recurrieron cada vez más a transacciones únicas para justificar el cumplimiento.
Figura 2. Evolución de las reglas fiscales vigentes
Esta prociclicidad expone una debilidad significativa: las reglas fiscales actuales no siempre se mantienen durante las crisis económicas. Si el cumplimiento está dictado por los ciclos económicos en lugar del compromiso institucional, simplemente adoptar reglas fiscales es insuficiente. Para garantizar que los mecanismos de cumplimiento resistan la turbulencia, es esencial repensar la estructura de las reglas fiscales, haciéndolas más adaptables mientras se mantiene la credibilidad. Mejorar su diseño será un factor clave para determinar si apoyarán o dificultarán la inversión y el crecimiento, especialmente en los mercados emergentes.
Tres estrategias para crear reglas fiscales que promuevan el crecimiento
Las reglas fiscales bien diseñadas proporcionan un marco que equilibra la sostenibilidad fiscal con las necesidades de inversión. Las reglas fiscales favorables al crecimiento mitigan el riesgo de recortes procíclicos, reducen la volatilidad económica y mejoran la resiliencia a largo plazo al permitir que la inversión actúe como una fuerza estabilizadora.
Según un estudio de 2021 realizado por Ardanaz, Cavallo, Izquierdo y Puig, hay tres acciones críticas que pueden hacer que las reglas fiscales fomenten la inversión y el crecimiento:
- Enfocar los objetivos fiscales en balances estructurales para reducir la prociclicidad de la inversión. Las reglas fiscales basadas en balances estructurales permiten que los estabilizadores automáticos funcionen, evitando que las fluctuaciones presupuestarias a corto plazo interrumpan los planes de inversión a largo plazo.
- Calibrar las cláusulas de escape para acomodar los choques económicos. Las cláusulas de escape claramente definidas permiten a los gobiernos responder de manera flexible a las crisis sin socavar la credibilidad fiscal. Estos mecanismos deben diseñarse cuidadosamente para prevenir el abuso, asegurando que la inversión pueda mantenerse cuando más se necesita.
- Hay que recordar que la credibilidad y la aplicación son tan cruciales como el diseño de las reglas. Incluso las reglas fiscales mejor diseñadas fracasarán si carecen de credibilidad o no se aplican de manera consistente. Muchos marcos fiscales ya incluyen mecanismos para equilibrar la sostenibilidad y las necesidades de inversión, pero su impacto depende, en última instancia, de la disciplina con la que se aplican.
Mejorando la inversión: más allá del cumplimiento de las reglas fiscales
Es importante reconocer que el cumplimiento por sí solo no protege completamente la inversión de las presiones de otros tipos de gasto.
Los gastos sociales, el servicio de la deuda y los compromisos presupuestarios rígidos aún pueden limitar cuánto del espacio fiscal adicional se traduce en inversión productiva. Si bien la adhesión a las reglas fiscales crea las condiciones para una inversión pública sostenible, las decisiones de política fiscal más amplias determinan cómo se utiliza ese espacio. Por ejemplo, el aumento de los gastos sociales, aunque importantes, puede desplazar progresivamente la inversión pública, como lo muestra la investigación de Larch y van der Wielen. Por eso, la eficiencia del gasto juega un papel clave en aliviar esta dominancia, como se muestra en la Figura 3 a continuación.
Figura 3. El papel de la eficiencia de la inversión en el impacto del cumplimiento de las reglas fiscales
Para resumir, si los países quieren ir más allá del cumplimiento fiscal para aumentar la inversión, deben considerar las siguientes lecciones:
1. La eficiencia del gasto es tan importante como el cumplimiento. Mientras que el cumplimiento de las reglas fiscales crea espacio fiscal, su impacto real depende de cuán eficientemente se utilice ese espacio. La Figura 3 ilustra este marcado contraste: el espacio fiscal se expande con el tiempo en países con alta eficiencia en la inversión (percentil 75, panel derecho). En contraste, los países con baja eficiencia (percentil 25, panel izquierdo) tienen solo un impulso de corta duración antes de que el espacio fiscal se deteriore. Las inversiones de alta eficiencia generan mayores retornos económicos, evitando que el espacio fiscal se erosione. Ardanaz, Llempén, Puig y Valencia (2024) identificaron que los gobiernos que invierten eficientemente pueden triplicar el rendimiento económico de la inversión pública.
2. El cumplimiento es un activo que fortalece tanto la inversión pública como la privada. La adhesión a las reglas fiscales indica credibilidad, reduce los costos de endeudamiento y permite ajustes fiscales más suaves. Esto hace que la inversión sea más factible para los gobiernos y más atractiva para los inversores privados. La investigación muestra que cada dólar de inversión pública atrae US$1,6 en inversión privada (Francois, Konte y Ruch, 2024). La complementariedad de la inversión privada y pública es clave para impulsar el crecimiento económico y facilitar la consolidación fiscal.
3. Las instituciones fuertes hacen que las reglas fiscales sean efectivas. El cumplimiento requiere instituciones robustas que aseguren la credibilidad y la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Los consejos fiscales independientes, el monitoreo transparente y los sistemas sólidos de gestión financiera pública ayudan a mantener el cumplimiento y mejorar la planificación de la inversión. Sin estos, los gobiernos corren el riesgo de desviaciones presupuestarias repetidas, lo que obliga a ajustes de última hora que interrumpen la inversión pública, lo que a su vez puede fomentar incentivos perversos como la contabilidad creativa o exclusiones arbitrarias que socavan la efectividad de las reglas fiscales.
Conclusión
El cumplimiento de las reglas fiscales es más efectivo cuando se combina con un gasto público eficiente y instituciones fuertes. Si bien el diseño de las reglas es importante, es el cumplimiento sostenido, particularmente a través de marcos contracíclicos, lo que protege la inversión durante las recesiones económicas.
Fortalecer la gestión financiera pública y los mecanismos de supervisión asegura que el cumplimiento conduzca a mejores resultados fiscales, permitiendo a los gobiernos de ALC preservar la sostenibilidad mientras se desbloquea la inversión para el desarrollo a largo plazo. En última instancia, considerar las reglas fiscales como aliadas del crecimiento ofrece beneficios significativos a los países.
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Interesante. Es claro que el cumplir las reglas, es una condición necesaria, más no suficiente. Cumplirlas es ser prudente en el gasto. La clave es tener claro la calidad del gasto, pero esta debe considerar no solo la buena formulación de los proyectos, sino el rol esperado por la inversión pública en el contexto macro. Desafortunadamente, gran parte de la inversión pública, al menos en Colombia, se ha terminado yendo a incentivar el consumo y a cerrar las brechas sociales, pero poco a dinamizar la productividad y la competitividad, esto en parte por querer disfrazar gasto de funcionamiento dentro del gasto inversión.